III SA/Kr 788/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak - Sudyka Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 maja 2018 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2018 r., nr [...] wydane w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] 2018 r., znak : [...] o rozgraniczeniu nieruchomości orzekające o: ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 6.500 zł zobowiązaniu stron postępowania rozgraniczeniowego do uiszczenia kosztów określonych w pkt.1,tj: M. W. do uiszczenia kwoty w wysokości 3.250 zł, B. G. do uiszczenia kwoty w wysokości 16,60 zł, J. G. do uiszczenia kwoty w wysokości 11,06 zł, M. M. do uiszczenia kwoty w wysokości 11,05 zł, K. G. do uiszczenia kwoty w wysokości 11,05 zł, W. G. do uiszczenia kwoty w wysokości 33,16 zł, Z. G. do uiszczenia kwoty w wysokości 33,16 zł, S. K. do uiszczenia kwoty w wysokości 33,16 zł, M. L. do uiszczenia kwoty w wysokości 16,60 zł, J. K. do uiszczenia kwoty w wysokości 16,58 zł, M. K. do uiszczenia kwoty w wysokości 16,58 zł, R. T. do uiszczenia kwoty w wysokości 58,04 zł, M. W. do uiszczenia kwoty w wysokości 33,16 zł, M. i T. S. do uiszczenia kwoty w wysokości 174,08 zł, A. S. do uiszczenia kwoty w wysokości 290,19 zł, J. S. do uiszczenia kwoty w wysokości 290,19 zł, B. Ż. do uiszczenia kwoty w wysokości 290,19 zł, M. i W. Ć. do uiszczenia kwoty w wysokości 1.160,70 zł, M. T. do uiszczenia kwoty w wysokości 116,07 zł, R. T. do uiszczenia kwoty w wysokości 522,31 zł, S. W. do uiszczenia kwoty w wysokości 116,07 zł; ustaleniu terminu i sposobu zapłaty. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Organ I instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w łącznej kwocie 6.500,00 zł, w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] 2018 r., znak [...] o rozgraniczeniu nieruchomości. Jednocześnie mocą tegoż postanowienia organ I instancji orzekł o zobowiązaniu do uiszczenia ww. kosztów w sposób podany na wstępie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż Wójt Gminy wydał w dniu [...] 2018 r ww. decyzję ustalającą granicę pomiędzy nieruchomością położoną w miejscowości S Gmina S, składającą się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami: [...], [...], [...], a działkami sąsiednimi oznaczonymi numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wyjaśniono, że na koszty postępowania składają się koszty czynności geodezyjnych w sprawie. Wskazano, że upoważniony do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych geodeta mgr. Inż. J. Ż. w dniu 8 stycznia 2018 r. przedłożył dokumentację rozgraniczenia ww. nieruchomości, a następnie dnia 22 stycznia 2018 r. rachunek nr [...] z dnia 8 stycznia 2018 r. za wykonane prace. Organ stwierdził, że ustalenie kosztów postępowania i obciążenie nimi stron jest zgodne z zasadą, że właściciele gruntów sąsiadujących - rozgraniczanych, mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Przyjęto, że właściciel nieruchomości rozgraniczanej winieni ponieść połowę kosztów rozgraniczenia, zaś pozostałą połowę winni ponieść właściciele nieruchomości sąsiednich -rozgraniczanych. Wysokość kosztów postępowania dla właścicieli nieruchomości sąsiednich ustalono, sumując kwoty rozgraniczenia poszczególnych punktów granicznych ustalonych dla poszczególnych nieruchomości stanowiących własność danej strony. Wysokość kwot ustalona została ponadto, stosownie do posiadanych udziałów przez współwłaścicieli nieruchomości. Na powyższe postanowienie skarżący M. W. wniósł zażalenie, zarzucając naruszenie art. 84 1 K.p.a. w zw. z art. 56 § 1 K.p.a. poprzez przeprowadzenie niedopuszczalnego w świetle ww. przepisu przetargu na wybór geodety oraz ustalenie w wyniku tego przetargu stawki wynagrodzenia tego biegłego na poziomie odbiegającym od uwarunkowań normatywnych. W uzasadnieniu zażalenia, skarżący podniósł, że przepisy procedury administracyjnej, co do zasady nie dopuszczają wyboru oferty biegłego w przetargu, według stawek proponowanych przez tych biegłych. W myśl art. 84 K.p.a. do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadka, a to oznacza, że to organ zwraca się do biegłego wyznaczając go do sprawy. Geodeta nie może odmówić wykonania czynności zleconych przez organ. Do należności biegłych w postępowania administracyjnym, stosuje się w myśl art. 56 § 1 K.p.a. odpowiednio przepisy o należnościach świadków i biegłych w postępowaniu sądowych, tj. ustawę o kosztach sądowych w sprawach cywilnych i wydane do niej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania. Wyznaczony przez organ geodeta winien dopiero po wykonaniu robót geodezyjnych wystawić rachunek, który zatwierdza postanowieniem organ. Zdaniem skarżącego ustalone przez organ wynagrodzenie jest określone niezgodnie z obowiązującym prawem i pozostaje zawyżone. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że koszty zostały prawidłowo rozdzielone w połowie na skarżącego, a w połowie na pozostałych właścicieli działek sąsiadujących z działkami skarżącego, przy czym ich udziały w ww. połowie kosztów ustalono w odniesieniu do ilości punktów granicznych ustalonych dla każdej nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej własność danej strony. Za bezzasadny uznano zarzut zażalenia o nieprawidłowościach przy określaniu wynagrodzenia geodety. Organ odwoławczy przedstawił proces wyłaniania geodety oraz przyznawania mu wynagrodzenia. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego o tożsamości statusu geodety i biegłego, o jakim mowa w art. 84 K.p.a. uzasadniającej jednakowe ich traktowanie, tak w zakresie sposobu ich wyboru, jak i ustalenia wysokości ich wynagrodzenia - tj. w oparciu o art. 56 K.p.a. W dalszej części przedstawił rozważania dotyczące statusu geodety i stwierdził, że do geodety działającego, w oparciu o art. 31 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie stosuje się przepisów art. 84 K.p.a., jak również brak jest też podstaw do stosowania treści art. 56 K.p.a. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zaskarżonemu postanowieniu zarzucił że Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzez błędną interpretację naruszyło art. 84 §1 K.p.a. w zw. z art 56 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że geodeta ustanowiony przez organ wykonawczy w trybie art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie jest biegłym w rozumieniu ww. przepisu. Skarżący podniósł, że upoważniony geodeta działający w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości, pomimo posiadania pewnych kompetencji (np. możliwość zawarcia przed nim ugody), jest wyłącznie biegłym i w związku z tym powinno się stosować odpowiednio art. 56 § 1 K.p.a. o należnościach świadków i biegłych w postępowaniu sądowym tj. ustawę z dnia 28 lipca 2015 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych i wydane do niego rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania (Dz.U. z 2013 r., poz. 518). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w sposobie rozdziału kosztów pomiędzy skarżącym i pozostałymi właścicielami działek. Kwestia ta nie była przedmiotem zarzutów skarżącego, jednak wymaga rozważenia z uwagi na treść powołanego powyżej art. 134 § 1 P.p.s.a. Podkreślić należy, że wystąpienie sporu granicznego implikuje sposób rozliczenia kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i uzasadnia obciążenie tymi kosztami wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Z uchwały składu 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2011r., sygn. I OPS 5/06 wynika jednoznacznie, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości, strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Użycie w uchwale sformułowania o możliwości obciążenia kosztami rozgraniczenia obu właścicieli sąsiadujących nieruchomości oraz uzasadnienie uchwały, wskazuje, że każdorazowo taką decyzję winna poprzedzać pogłębiona analiza trafności obciążania kosztami rozgraniczenia obu stron postępowania rozgraniczeniowego, przy założeniu jednak zasady, że koszty rozgraniczenia ciążą po połowie na obu właścicielach rozgraniczanych nieruchomości i traktowaniu jako wyjątku obciążenia tymi kosztami wyłącznie właściciela nieruchomości inicjującego postępowanie o rozgraniczenie. W uzasadnieniu tej uchwały możliwość obciążenia kosztami administracyjnego rozgraniczenia nieruchomości obu właścicieli graniczących nieruchomości wyprowadzono z treści przepisów Kodeksu cywilnego, regulujących zasady rozgraniczania nieruchomości na etapie postępowania sądowego tj. art. 152 i 153 K.c. Stwierdzono, że skoro w art. 152 K.c. sformułowana jest zasada, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie, to również na etapie rozliczania kosztów rozgraniczenia z fazy postępowania administracyjnego, powyższą regułę prawa cywilnego należy mieć na uwadze. Co do zasady bowiem postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu, gdyż ustalenie spornego przebiegu granic leży w interesie prawnych wszystkich właścicieli nieruchomości graniczących. Odnosząc powyższe zasady do kontrolowanego postępowania, Sąd uznał, że zachodziły podstawy do ustalenia wysokości kosztów postępowania o rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości gruntowych oraz rozłożenia tych kosztów w sposób określony w zaskarżonym postanowieniu, tj. w połowie na skarżącego, a w połowie na właścicieli pozostałych działek graniczących z działkami skarżącego. Wysokość kosztów postępowania dla właścicieli nieruchomości sąsiednich zasadnie ustalono, sumując kwoty rozgraniczenia poszczególnych punktów granicznych ustalonych dla poszczególnych nieruchomości stanowiących własność danej strony. Wysokość kwot ustalona została ponadto, stosownie do posiadanych udziałów przez współwłaścicieli nieruchomości. Natomiast przechodząc do istoty sprawy tj. kwestii prawidłowości wyboru geodety, jego statusu w postepowaniu rozgraniczeniowym oraz zasad jego wynagradzania, Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi są bezpodstawne. Skarżący wywodzi, że geodecie przysługuje status biegłego, a zatem na podstawie art. 84 § 2 K.p.a. stosuje się do niego art. 56 § 1 K.p.a. Ten ostatni przepis stanowiąc o przyznawaniu osobie, która stawiła się na wezwanie, kosztów podróży i innych należności – zawiera odesłanie do przepisów zawartych w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2010 r., nr 90 poz. 594 ze zm.). Zgodnie z delegacją zawartą w art. 89 ust. 5 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych kwestię wynagrodzenia biegłych reguluje także Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2013 r., (Dz.U z 2013 poz. 518). W ocenie Sądu argumentacja skarżącego mogłaby być uznana za zasadną gdyby uznać, że geodeta w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym posiada stricte status biegłego. Tymczasem, jak słusznie wskazuje organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, status prawny geodety uprawnionego w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest postrzegany jednolicie i jest przedmiotem wątpliwości (por. M. Durzyńska, Rozgraniczenie i podział nieruchomości, Wyd. l, LexisNexis Warszawa 2009, str. 88 i nast.). Z jednej bowiem strony przypisywana jest mu funkcja biegłego - pozycja zbliżona do pozycji biegłego, z drugiej strony - co niewątpliwie wynika z obowiązującej regulacji prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia, geodeta działa w zastępstwie właściwego organu, z jego "upoważnienia". Rola biegłego bywa przypisywana geodecie uprawnionemu ze względu na fakt, że jest on specjalistą i jego udział w sprawie jest konieczny. Właściwy organ przed wydaniem decyzji administracyjnej, działając na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne dokonuje zaś oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic a w przypadku stwierdzenia wadliwości w tym zakresie zwraca dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Taki przebieg postępowania rozgraniczeniowego wprawdzie zbliża pozycję geodety do pozycji biegłego, jednakże nawet w takiej sytuacji obowiązki geodety są znacznie szersze niż obowiązki biegłych w innych postępowaniach. Zbiera on bowiem dowody świadczące o stanie prawnym nieruchomości i dokonuje ich oceny mając na uwadze gradację tych dowodów wynikającą z przepisów art. 33, 34 i 35 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Natomiast biegły w postępowaniu administracyjnym nie może sam gromadzić dowodów ani oceniać wiarygodności materiału dowodowego. Ponadto pozycja geodety uprawnionego różni się zasadniczo od pozycji biegłego w postępowaniu administracyjnym w sytuacji istniejącego sporu granicznego i nakłaniania stron do zawarcia w jego obecności, w trakcie rozprawy granicznej, ugody, mającej moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Właściwy organ administracji nie uczestniczy bezpośrednio ani w czynnościach technicznych związanych z rozgraniczeniem, ani w rozprawie granicznej, a w jego zastępstwie, a więc w roli organu działa geodeta uprawniony, z upoważnienia tego organu. To geodeta bada, czy zachodzą przesłanki do zawarcia ugody granicznej i powinien odmówić spisania takiej ugody, gdyby jej treść była wyraźnie sprzeczna ze zgromadzonym w sprawie miarodajnym materiałem dowodowym (tak NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 1997r. SA/Ka 2492/95, ONSA 4/1998). Ugoda zawarta przed geodetą kończy spór graniczny i nie podlega merytorycznej ocenie i zatwierdzeniu przez organ administracji publicznej. Czynności podejmowane przez geodetę w trakcie rozprawy granicznej, sytuują zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny geodetę w pozycji mediatora-koncyliatora (por. D. Felcenloben, Rozgraniczanie nieruchomości, Wyd. Gali Katowice, Wydanie l. Październik 2008r. str. 103) Tak kształtująca się, specyficzna pozycja i rola uprawnionego geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym nie daje podstawy do przyjęcia, że jest on w takim postępowaniu biegłym w rozumieniu przepisu art. 84 K.p.a. Powyższe potwierdza stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1556/13 gdzie stwierdzono, że "(...) specyficzna pozycja i rola uprawnionego geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym nie daje podstawy do przyjęcia, że jest on w takim postępowaniu biegłym w rozumieniu przepisu art. 84 K.p.a. Konsekwencją powyższego jest, że organ administracji prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe nie dysponuje w stosunku do geodety środkami dyscyplinującymi przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ ten nie ma podstaw do stosowania jakichkolwiek "środków przymusu", np. w razie pozostawania w zwłoce z wykonaniem czynności rozgraniczenia, może jedynie rozwiązać umowę i nie spełnić świadczenia wzajemnego (M. Durzyńska op. cit.)". Sąd podziela zatem stanowisko organu odwoławczego, że skoro do geodety działającego, w oparciu o art. 31 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie stosuje się przepisów art. 84 K.p.a., to brak jest też podstaw do stosowania treści art. 56 K.p.a. Końcowo podkreślenia wymaga, że procedura wyłonienia geodety oraz przyznania mu wynagrodzenia, a także jego wysokość, nie budzą zastrzeżeń. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego (obejmujących wynagrodzenie uprawnionego biegłego geodety za dokonane czynności geodezyjne) została ustalona na kwotę 6.500 zł, zgodnie z umową zawartą w dniu 10 maja 2017 r. przez Gminę z geodetą J. Ż. Umowa ta została zwarta w rezultacie dokonania przez Wójta Gminy wyboru wykonawcy na podstawie art. 4 pkt. 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych oraz § 4 ust. 2 Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia 23 kwietnia 2014 r., w której to umowie zamawiający powierzył, a wykonawca zobowiązał się do wykonania usług w postaci wykonania rozgraniczenia ww. nieruchomości - zgodnie z normami prawnym obowiązującymi w tym zakresie, w szczególności ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanym na podstawie ww. ustawy rozporządzeniem w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że w geodeta ten wybrany został w następstwie szeroko wystosowanego zapytania ofertowego do kilkudziesięciu uprawnionych geodetów, spośród których pisemne oferty złożyło tylko dwóch geodetów. Wójt wybrał zaś ofertę najkorzystniejszą, przewidującą niższe wynagrodzenie. Wyznaczony w trybie art. 31 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2017.2101) geodeta przedłożył dokumentację rozgraniczenia nieruchomości, która nie budziła żadnych zastrzeżeń organu oraz przedstawił specyfikację kosztów związanych z wykonaniem czynności rozgraniczenia i rachunek nr [...] na kwotę zgodną z pierwotną specyfikacją. W ocenie Sądu przyznanie wynagrodzenia geodecie za dokonane przy rozgraniczeniu czynności zostało poprzedzone przez organ weryfikacją przedstawionych przez geodetę wyników jego prac, specyfikacji kosztów oraz rachunku. A zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że rachunek przedstawiony przez skarżącego został przez organ zaakceptowany w sposób bezkrytyczny. Należy mieć też na uwadze, że geodeta złożył najkorzystniejszą ofertę, a był jedną z jedynie dwóch osób zainteresowanych podjęciem się zlecenia z kilkudziesięciu zapytanych. A zatem uznając stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu za trafne i nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.