II SA/Gd 538/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi H. P. i T. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. H. P. i T. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2018 r., nr [..], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., nr [..], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji własnej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 12 kwietnia 2018 r., organ pierwszej instancji odmówił zmiany decyzji własnej z dnia 21 marca 2017 r., nr [..], zmienionej w zakresie terminu wykonania obowiązków nałożonych na H. i T. P. związanych z doprowadzeniem wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy budowie budynku usługowego o funkcji rachunkowości i porad prawnych oraz warsztatu stolarskiego na działce nr [..] przy ul. H. w G. W dniu 28 maja 2018 r. od powyższej decyzji odwołanie wnieśli H. i T. P. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził, że środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu. Jak bowiem ustalono, decyzja organu pierwszej instancji została prawidłowo zaadresowana i wysłana do każdego ze skarżących w dniu 12 kwietnia 2018 r. Dokonano dwukrotnego awizowania powyższych przesyłek, w tym pierwsze nastąpiło w dniu 18 kwietnia 2018 r. Wobec nieodebrania przesyłek zostały one uznana za doręczone, w myśl art. 44 § 1 i § 4 k.p.a., w dniu 2 maja 2018 r. W konsekwencji, skarżący wnosząc w dniu 28 maja 2018 r. odwołanie uchybili terminowi na dokonanie tej czynności, albowiem upływał on w dniu 16 maja 2018 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucili naruszenie art. 44 § 4 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przesyłki nie były prawidłowo awizowane, a z adnotacji umieszczonych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynika, iż nie zostały one prawidłowo sporządzone i podpisane. W konsekwencji błędnie ustalono, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona w dniu 2 maja 2018 r. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że na zwrotnych potwierdzeniach odbioru skierowanych do nich przesyłek nie wskazano jednoznacznie daty drugiego awizowania. Na potwierdzeniach widnieją bowiem mechanicznie odbite daty "6 kwietnia 2018", co stoi w sprzeczności z datą wskazaną na wydrukach zawiadomienia (awiza) powtórnego doręczonych skarżącym. Z dokumentów tych wynika bowiem, że awiza zostały elektronicznie wygenerowane w dniu 26 kwietnia 2018 r. Ponadto, na kopertach widnieją pieczęci "nie podjęto w terminie 4 maj 2018 r.", a zatem drugiej awizacji dokonano w dniu 4 maja 2018 r., zaś pierwszego strony skarżące w ogóle nie otrzymały. W tym zakresie wskazano też, że błędnie oznaczono miejsce odbioru powtórnie awizowanych przesyłek. Na zawiadomieniach określono, że przesyłki można odebrać w FUP, ul. S., zaś zgodnie z rejonizacją powinny one zostać złożone w placówce pocztowej przy ul. P. Niewłaściwe miejsce awizowania potwierdziła także Poczta Polska w odpowiedzi na reklamację H. P. wyjaśniając, że wynikało ono "z pomyłki pracownika". Ponadto, skarżący podnieśli, że zwrotne potwierdzenia odbioru przedmiotowych przesyłek zawierają uchybienia formalne skutkujące upadkiem domniemania, że poczynione adnotacje pochodzą od listonosza, albowiem adnotacje te nie zostały opatrzone podpisem osoby doręczającej. Warunkiem uznania pisma za doręczone jest zaś prawidłowe, dwukrotne pozostawienia adresatowi zawiadomienia, przy czym spełnienie tych wymogów podlega ocenie na podstawie treści adnotacji na kopercie i formularzu potwierdzenia odbioru. Skarżący wskazali, że nie jest również jasne, na jakiej podstawie organ doszedł do przekonania, że termin odbioru przesyłek upłynął w dniu 2 maja 2018 r., albowiem przyjmując nawet, że drugie awizowanie miało miejsce w dniu 26 kwietnia 2018 r., a przesyłki nie podjęto w terminie w dniu 4 maja 2018 r., to ostatni dzień terminu odbioru przesyłki winien zostać wyznaczony na dzień 3 maja 2018 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z obowiązującym prawem materialnym i procesowym. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kontrola przeprowadzona przez Sąd według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez skarżących odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2018 r. odmawiającej zmiany decyzji własnej, zmienionej w zakresie terminu wykonania nałożonych na skarżących obowiązków związanych z doprowadzeniem wykonanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem. Ocena Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła zatem prawidłowości stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Podstawą prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia były przepisy k.p.a. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wypływającą z art. 15 k.p.a., postępowanie to jest dwuinstancyjne, zaś w art. 127 § 1 k.p.a. ustawodawca precyzuje, iż stronie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Reguły związane z doręczaniem pism w postępowaniu administracyjnym zostały określone w rozdziale 8 k.p.a. i tak, w myśl art. 39 k.p.a. organ doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, zaś według art. 43 k.p.a. doręczenie przesyłki może być dokonane nie tylko do rąk adresata, ale również - w razie jego nieobecności - innym osobom, w tym dorosłemu domownikowi, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W sytuacji braku możliwości dokonania doręczenia bezpośrednio adresatowi, a w dalszej kolejności osobom, o których mowa w art. 43 k.p.a. znajduje zastosowanie art. 44 k.p.a. Przepis art. 44 k.p.a. stanowi, że: § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w tym trybie konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności w nim przewidzianych, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu awizowania, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W świetle art. 44 k.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone, nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki. Wskazać należy, że przepisy k.p.a. nie regulują technicznych kwestii świadczenia usług pocztowych. Sposób ich świadczenia określony jest natomiast ustawą z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.), zwaną dalej Prawem pocztowym, i wydanymi z upoważnienia tej ustawy przepisami wykonawczymi oraz regulaminowymi, w szczególności rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz.U. z 2013 r. poz. 545). W przedmiotowej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została prawidłowo zaadresowana i wysłana do każdego ze skarżących w dniu 12 kwietnia 2018 r., a pierwsze awizowanie nastąpiło w dniu 18 kwietnia 2018 r., co w sposób niewątpliwy potwierdzają adnotacje na zwrotnych potwierdzeniach odbioru obu przesyłek oraz na kopertach. To właśnie ta data wyznacza początek biegu terminu, po upływie którego możliwe było zastosowanie fikcji doręczenia. Z tego też względu nie można było skutecznie kwestionować doręczenia zastępczego ze względu na błędne oznaczenie daty drugiej próby doręczenia, która miała nastąpić, zgodnie z adnotacjami na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru, w dniu 6 kwietnia 2018 r. Pomimo tego, że taki sposób wskazania daty drugiej awizacji świadczy o niedokładności doręczyciela, to jednak sam fakt jej dokonania jest w niniejszej sprawie niewątpliwy, a w takiej sytuacji błąd ten nie miał znaczenia dla ustalenia terminu, w którym przesyłkę można było uznać za doręczoną w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Przepis ten wyraźnie mówi o "upływie ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1", który wynosi 14 dni od dnia podjęcia nieudanej próby doręczenia, w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Poza tym rzeczywistą datę drugiej awizacji potwierdzają złożone do akt sądowych zawiadomienia wystawione przez operatora pocztowego i pozostawione nieobecnym podczas drugiej próby doręczenia adresatom w oddawczej skrzynce pocztowej. Z informacji wskazanych na tych zawiadomieniach wynika, że dotyczą one awizowanej wcześniej przesyłki o wskazanym numerze, co potwierdza, że podjęte zostały dwie próby doręczenia, oraz że ta kolejna próba doręczenia miała miejsce w dniu 26 kwietnia 2018 r. (vide: k. 6 akt sądowych). W konsekwencji można było przyjąć, że choć data drugiej próby doręczenia została błędnie wskazana na kopertach i zwrotnych potwierdzeniach odbioru, co wynika z wadliwego przestawienia datownika, to została ona jednak podjęta i miało to miejsce w dniu 26 kwietnia 2018 r. Dla zastosowania trybu doręczenia zastępczego niezbędne jest spełnienie wymogów prawnych, w szczególności istotne jest, aby doręczający, który nie zastał adresata, w należyty sposób zawiadomił go o przesyłce, tj. poinformował o próbie doręczenia wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, a zawiadomienie to pozostawił w skrzynce pocztowej adresata. Wymogi te wypływają wprost z treści § 34 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków wykonywania usług pocztowych. Ponadto, informacje umieszczone na tzw. awizo powinny być znaleźć się również na zwrotnym potwierdzeniu odbioru lub na kopercie zawierającej przesyłkę, której dotyczy doręczenie i zostać opatrzone podpisem osoby dokonującej próby doręczenia. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie powyższe wymogi zostały zachowane. W szczególności spełniony został wymóg w postaci adnotacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił adresata o przesyłce, oraz wskazanie, że "adresata nie zastano" z datą i określeniem miejsca pozostawienia przesyłek. Przy czym odnosząc się do zarzutów skarżących wskazać trzeba, że brak podpisu doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie daje podstaw do traktowania czynności doręczenia za sprzeczną z wymogami określonymi w k.p.a. Ustalone przepisami art. 44 § 2-4 k.p.a. wymogi doręczenia zastępczego, nie wprowadzają bowiem wymogu opatrywania podpisem każdej adnotacji doręczyciela na przesyłce (tak wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., II OSK 2880/13, LEX nr 1982850. Nie mniej jednak analiza przedmiotowych przesyłek wskazuje, że choć adnotacje umieszczone na zwrotnych potwierdzeniach odbioru nie zawierają podpisu doręczyciela, to takowe podpisy zostały umieszczone na kopertach, co świadczy o prawidłowości dokonanych czynności związanych z nieudaną próbą doręczenia. Niewątpliwe jest także, że skarżący zostali poinformowani nie tylko o tym, iż operator pocztowy podjął próbę doręczenia przesyłek, ale także o terminie jej odbioru i adresie placówki, w której przesyłkę przechowano, które to informacje zostały jednoznacznie wskazane na zwrotnych potwierdzeniach odbioru oraz na zawiadomieniach z dnia 26 kwietnia 2018 r. Podkreślić należy, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie podważyli wynikającej z potwierdzenia odbioru przesyłki okoliczności faktycznej, iż doręczyciel powiadomił ich o przesyłce zawierającej decyzję organu pierwszej instancji, umieszczając zawiadomienia o tym (awiza) w skrzynce oddawczej. Twierdzenia skarżących, że nie zostali powiadomieni o pierwszej awizacji nie obalają domniemania prawdziwości danych ujętych w zwrotnym potwierdzeniu odbioru i skuteczności doręczenia zastępczego. Oświadczenia te nie zostały poparte żadnymi dowodami. Skarżący nie przedłożyli bowiem na tę okoliczność jakiegokolwiek dowodu, poza własnymi twierdzeniami. Powyższym twierdzeniom skarżących przeczą adnotacje poczynione przez doręczyciela na dokumentach zwrotnego potwierdzenia odbioru, na których odnotowano dwukrotną awizację oraz zaznaczono informacje o miejscu i terminie przechowywania przesyłki w urzędzie pocztowym w celu jej odbioru przez adresata oraz o miejscu pozostawienia informacji w tym zakresie w skrzynce oddawczej skarżących. W tej sytuacji organ miał podstawy do przyjęcia fikcji doręczenia zastępczego w trybie art. 44 § 4 k.p.a., którego to domniemania skarżący nie zdołali skutecznie obalić. Oceny tej zmienić nie mogły niedokładności we wskazaniu daty drugiej awizacji, albowiem dla skuteczności doręczenia zastępczego istotny jest sam fakt jej dokonania i pewna data pierwszej awizacji, od której rozpoczyna bieg 14-dniowy termin na odbiór przesyłki we wskazanej placówce pocztowej. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na nieprawidłowość doręczenia ze względu na umieszczenie przesyłki w innej placówce pocztowej, niż właściwa dla adresu zamieszkania skarżących, i w której zazwyczaj pozostawiane były przesyłki do nich kierowane wyjaśnić należy, że jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe przesyłki zostały umieszczone w FUP [..], którego siedziba znajduje się przy ul. S., natomiast według skarżących przesyłki należało umieścić w placówce przy ul. P. Fakt innego niż dotychczas wskazania miejsca umieszczenia przesyłki potwierdziła również Poczta Polska w odpowiedzi z dnia 5 czerwca 2018 r. na wystąpienie skarżących. Nie mniej jednak, okoliczności te, w ocenie Sądu, nie mają wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego, albowiem kwestie związane z rejonizacją placówek pocztowych są objęte regulacjami wewnętrznymi Poczty i w związku z tym mogą one ulegać zmianom, także czasowym, związanym np. z przepełnieniem placówki właściwej i przekierowywaniem niektórych przesyłek do innej najbliższej placówki. Co natomiast istotne dla prawidłowości doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a., a co zostało w niniejszej sprawie dopełnione, to okoliczność, że adresaci zostali poinformowani o adresie placówki oddawczej, w której przesyłka była przechowywana (§ 34 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych). Jak wynika jednoznacznie z przedłożonych przez strony zawiadomień operatora, poinformował on adresatów, że przesyłki zostały umieszczone w FUP [..]. W konsekwencji nie sposób podważyć działań operatora tylko na podstawie dotychczasowej praktyki i przekonania stron o tym, że przesyłki powinny zostać złożone w innej placówce w sytuacji, gdy niewątpliwie pozostawione w skrzynce adresatów zawiadomienia zawierały informacje nie tylko o numerze oddziału, ale też o jego adresie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 września 2002 r. (sygn. akt SK 35/01) stwierdził, że ogólną regułą jest, iż to na adresacie pisma spoczywa ciężar udowodnienia, że nie został zawiadomiony o przeznaczonym dla niego piśmie, złożonym w pocztowej placówce oddawczej. Przy czym uznaje się, że dla obalenia skuteczności doręczenia zastępczego nie jest wystarczające samo zaprzeczenie przez adresata, iż nie powziął on wiadomości o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 4 września 1970 r., I Pz 53/70, OSNCP 6/1971, poz. 100). Mając na uwadze powyższe wywody stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie skarżący nie udowodnili skutecznie, iż o skierowanych do nich przesyłkach zawierających decyzję organu pierwszej instancji nie zostali zawiadomieni, a jednocześnie akta sprawy wskazują na prawidłowość czynności podejmowanych przez doręczyciela i operatora pocztowego w zakresie doręczenia tych przesyłek. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie przyjął, że doręczenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2018 r. w trybie art. 44 § 4 k.p.a. było skuteczne i nastąpiło w dniu 2 maja 2018 r. Przy tym, odnosząc się do twierdzeń skarżących wyjaśnić należy, że umieszczona na kopertach i zwrotnych potwierdzeniach odbioru data "4 maj 2018" to data zwrotu niepodjętych przesyłek do nadawcy, a nie – jak twierdzą skarżący – data drugiej awizacji. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznał, że termin do wniesienia odwołania dla obojga skarżących upływał w dniu 16 maja 2018 r., a odwołanie wniesione w dniu 28 maja 2018 r. zostało wniesione po upływie terminu. Powyższe obligowało zaś organ odwoławczy do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Uchybienie terminu jest bowiem okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydania postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Niezasadne okazały się zarzuty skargi, albowiem organ odwoławczy należycie przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia zachowania terminu do wniesienia odwołania, czyniąc zadość wymogom wskazanym w art. 7 art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji tych ustaleń prawidłowo zastosował art. 44 § 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.