IV SA/Wa 3023/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala sprzeciw Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 i 2a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej "K.p.a.", w związku z art. 47 pkt. 9 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1567 ze zm.), dalej ustawa o substancjach, po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] kwietnia 2018 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej WIOŚ) z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], wymierzającej [...] Sp. z o.o., w Z. (dalej: Spółka, Strona, Skarżąca) administracyjną karę pieniężną w wysokości [...]zł, za niedokonanie w terminie 15 dni roboczych wpisu danych do Kart Urządzeń chłodniczych o wykonanych czynnościach - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że WIOŚ przeprowadził od [...] do [...] lutego 2018 r. kontrolę w Spółce, podczas której ustalił, że Strona eksploatuje 14 urządzeń chłodniczych zawierających czynniki chłodnicze takie jak: [...], [...] i [...] należące do fluorowanych gazów cieplarnianych, których stosowanie jest uregulowane przepisami unijnymi i krajowymi, tj. rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 517/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie fluorowanych gazów cieplarnianych i uchylenia rozporządzenia (WE) nr 842/2006 oraz ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych wraz z aktami wykonawczymi. W trakcie ww. kontroli WIOŚ ustalił również, że dla każdego urządzenia chłodniczego dokonano rejestracji w Centralnym Rejestrze Operatorów Urządzeń i Systemów Ochrony Przeciwpożarowej (CRO), administrowanym przez Biuro Ochrony Warstwy Ozonowej i Klimatu Instytutu Chemii Przemysłowej, oraz sporządzono i prowadzono dokumentację w postaci elektronicznej Karty Urządzeń. Analiza wpisów do Kart Urządzeń w zakresie kontroli szczelności urządzeń chłodniczych wykazała, że nie są one przeprowadzane w wymaganych odstępach czasu i nie uwzględniają one czynności wykonanych przez serwisanta. Strona podpisała protokół ww. kontroli WIOŚ bez zastrzeżeń. Po zakończeniu kontroli, WIOŚ pismem z [...] marca 2018 r., zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w trybie art. 47 pkt. 9 ustawy o substancjach w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za niedokonanie w terminie wpisu danych do Karty Urządzenia. WIOŚ ww. piśmie poinformował również Stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa przesyłając pismo wyjaśniające, w którym poinformowała, że braki w zakresie dokonania wpisu danych do Kart Urządzeń mogły powstać jedynie na skutek wadliwości działania systemu teleinformatycznego. W związku z powyższym WIOŚ w toku prowadzonego postępowania zwrócił się do jednostki odpowiedzialnej za gromadzenie i analizę sprawozdań dotyczących stosowania fluorowanych gazów, o których mowa w art. 39 ustawy o substancjach, tj. Biura Ochrony Warstwy Ozonowej i Klimatu przy Instytucie Chemii Przemysłowej, z zapytaniem, czy w okresie 2016-2017 r. wystąpiły nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu teleinformatycznego CRO, które uniemożliwiłyby korzystanie z tego systemu przez operatorów urządzeń chłodniczych i dokonywanie terminowego wpisu danych do Karty Urządzenia o wykonanych czynnościach. W odpowiedzi na ww. zapytanie Administrator Aplikacji Bazy Danych Sprawozdań poinformował, że nie było żadnych nieprawidłowości, o których mowa powyżej oraz, że Baza CRO jest dostępna nieprzerwanie od początku 2016 r. Następnie WIOŚ wydał zaskarżoną decyzję. W ocenie GIOŚ odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podaje Strona. Organ, wskazał, że z ustaleń kontroli WIOŚ wynika, że Strona nie dokonała wpisu danych dotyczących daty przeprowadzenia kontroli szczelności dla 11 urządzeń chłodniczych. Uzupełnienie Kart Urządzeń w ww. zakresie nastąpiło dopiero po ww. kontroli WIOŚ w wyniku realizacji zarządzeń pokontrolnych zobowiązujących Stronę m.in. do dokonywania w terminie 15 dni od daty wykonania czynności wpisu danych do Kart Urządzeń chłodniczych. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że ww. Karty Urządzeń zostały uzupełnione z przekroczeniem ustawowego terminu, co stanowiło naruszenie art. 15 ustawy o substancjach. W związku z powyższymi ustaleniami organ odwoławczy stwierdził, że WIOŚ zobligowany był do nałożenia kary, a ustalając jej wysokość winien był wziąć pod uwagę rodzaj stwarzanego zagrożenia dla środowiska i stopień szkodliwości czynu. Niemniej jednak wskazał, że WIOŚ wymierzając administracyjną karę pieniężną w trybie art. 47 pkt. 9 ustawy substancjach dokonał nieprawidłowej wykładni ww. przepisów. Stwierdził GIOŚ bowiem, że naruszenie, o którym mowa w ww. przepisie dotyczy niedokonania w terminie wpisu do pojedynczej Karty Urządzenia. Biorąc pod uwagę fakt, że w czasie kontroli WIOŚ ustalił, że omawiane naruszenie dotyczyło 11 urządzeń chłodniczych organ I instancji winien był wymierzyć administracyjną karę pieniężną dla każdego z urządzeń oddzielnie. W ocenie organu II instancji WIOŚ wydając zaskarżoną decyzję nie orzekł w całości w zakresie przedmiotu postępowania wskutek złej wykładni prawa, a co za tym idzie powinien ponownie rozpatrzeć sprawę i orzec w pełnym zakresie, czyli dla wszystkich 11 urządzeń. Ponadto odnosząc się do zarzutów strony o naruszenie przez WIOŚ art. 7 i 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że organ ten podjął wszelkie niezbędne czynności w celu ustalenia stanu faktycznego oraz prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, który w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości potwierdza naruszenia przez Stronę przepisów ustawy o substancjach. Spółka wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. od powyższej decyzji GIOŚ z dnia [...] września 2018 r. Strona wskazała, że w sprawie nie doszło do aktualizacji przesłanek dla tego rodzaju rozstrzygnięcia organu odwoławczego tj. decyzja I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz brak w sprawie konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zarzuty organu II instancji wobec rozstrzygnięcia I instancji ograniczyły się jedynie do naruszenia prawa materialnego tj. ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o substancjach, co miało znaczenie dla wydania decyzji kasacyjnej w sprawie pomimo braku istnienia przesłanek dla takiego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Strona wniosła o na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o uchylenie decyzji GIOŚ w całości i na podstawie art. 200 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie Spółki zasadniczo jedynym zarzutem organu II instancji w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji była nieprawidłowa wykładnia art. 47 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o substancjach. W istocie zatem w sprawie doszło jedynie do zidentyfikowania potencjalnego naruszenia prawa materialnego, bo w zakresie ustalenia stanu faktycznego, organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy w sprawie został prawidłowo zgromadzony. W świetle takich motywów rozstrzygnięcia wydanego przez organ II instancji nie sposób zidentyfikować występowania przesłanek pozwalających na uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania tj. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz istnienie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazane powyżej uchybienia w sferze procesowej miały niewątpliwie wpływ na treść decyzji kasacyjnej. Dodatkowo strona uważa, iż uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo braku podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. miało zmierzać do obejścia zakazu reformationis in peius przewidzianego w art. 139 k.p.a., a co za tym idzie do istotnego naruszenia interesów strony. Tego rodzaju postępowanie organu odwoławczego narusza niewątpliwie zasadę zaufania obywateli do działania administracji publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a., a praktyka nieuprawnionego poszerzania zakresu wydawania decyzji kasacyjnych może zmierzać do zniechęcenia stron do korzystania w procesowego prawa do weryfikacji instancyjnej wydawanych aktów administracyjnych, chronionego m.in. instytucją opisaną art. 139 k.p.a. Ustosunkowując się do sprzeciwu organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja organu odwoławczego, który stwierdził, że WIOŚ zobligowany był do nałożenia kary, a ustalając jej wysokość winien był wziąć pod uwagę rodzaj stwarzanego zagrożenia dla środowiska i stopień szkodliwości czynu. Uzasadnienie organu I instancji w powyższym zakresie jest ogólnikowe i nieprzekonywujące. Organ I instancji nie uwzględnił i nie wyjaśnił, jakie zagrożenie spowodowała eksploatacja 11 urządzeń chłodniczych zawierających czynniki chłodnicze, których Karty Urządzeń uzupełnione zostały dopiero po kontroli WIOŚ w wyniku realizacji zarządzeń pokontrolnych zobowiązujących Stronę m.in. do dokonywania w terminie 15 dni od daty wykonania czynności wpisu danych do Kart Urządzeń chłodniczych. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że ww. Karty Urządzeń zostały uzupełnione z przekroczeniem ustawowego terminu, co stanowiło naruszenie art. 15 ustawy o substancjach. Organ I instancji ogólnikowo i pobieżnie odniósł się powyższego naruszenia. Takie natomiast ustalenia organu miały wpływ na wynika niniejszej sprawy. Ocena prawna tej kwestii wymaga szczegółowego uzasadnienia i organ odwoławczy nie może zastępować ani uzupełniać treści skontrolowanej decyzji organu I instancji, bowiem naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z taką sytuacją mamy zatem doczynienia w niniejszej sprawie. W sprawie zachodzi bowiem przesłanka wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż przy rozpoznaniu sprawy organ I instancji nie ustalił okoliczności faktycznych sprawy, od których wystąpienia przepis prawa materialnego uzależnia wyprowadzenie konsekwencji prawnych jej rozstrzygnięcia przez ustalenie zagrożenia jakie spowodowała eksploatacja niewłaściwie kontrolowanych 11 urządzeń chłodniczych zawierających czynniki chłodnicze. Organ I instancji ogólnie odniósł się do tej kwestii, co ma wpływ na wysokość administracyjnej kary pieniężnej, która zgodnie z art. 47 pkt 9 ustawy o wynosi od 600 zł do 3000 zł za każde naruszenie. Poza tym – jak wynika z protokołu kontroli Karty Urządzeń chłodniczych były zakładane i uzupełniane w różnym czasie dla różnych urządzeń, a organ nie wskazał, czy, a jeżeli tak, to jaki to ma wpływ na wymiar przedmiotowej kary (k. 4 protokołu). Zgodnie z art. 51 ust. 5 ustawy o substancjach przy ustalaniu wysokości administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 47-49, uwzględnia się rodzaj i zakres naruszenia, w tym jego wpływ na środowisko, dotychczasową działalność podmiotu, który popełnił naruszenie, w zakresie objętym przepisami ustawy oraz skutki naruszenia. Jak wskazał ogólnie organ I instancji przy ustaleniu wysokości kary, wziął pod uwagę jedynie zakres naruszenia (brak wpisu w 11 Kartach Urządzeń) i okres trwania naruszenia (2 lata). Przy czym należy zauważyć, że w sentencji decyzji organu I instancji nie wskazano dokładnie w ilu Kartach Urządzeń chłodniczych niedokonano wpisu danych o wykonywanych czynnościach. Dopiero w uzasadnieniu wskazano ogólnie na liczbę 11 bez szczegółowego wyjaśnienia, jakich urządzeń karty dotyczy i kiedy zostały prawidłowo uzupełnione. Organ I instancji w uzasadnieniu ogólnikowo odnosi się do tej kwestii i odsyła w tym zakresie do protokołu. Takie działanie organu nie budzi zaufania do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), jak i narusza zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.). Nie można bowiem treści rozstrzygnięcia domniemywać z treści uzasadnienia. Uzasadnienie organu I instancji w związku z tym, w tym zakresie nie spełnia także wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, jak i organu odwoławczego, organ I instancji nie wyjaśnił zatem zgodnie z art. 51 ust. 5 ustawy o substancjach, jaki wpływ na środowisko i dotychczasową działalność miało niedopełnienie obowiązku wpisu w Kartach Urządzeń, a w konsekwencji na wysokość wymierzonej kary, do czego był zobligowany wypowiedzieć się w sposób wyczerpujący. W ocenie Sądu już ta okoliczność spowodowała, że zasadnie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał ją do ponownego rozpoznania. Ubocznie należy także wskazać, że organ odwoławczy, dokonał prawidłowej wykładni art. 47 pkt 9 ustawy o substancjach w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za niedokonanie w terminie wpisu danych do Karty Urządzenia co także mając na uwadze przedmiot i zakres sporu dodatkowo miało wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.