II OSK 2372/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 25/18 w sprawie ze skargi J. H. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. w przedmiocie samowolnej budowy parkingów I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. na rzecz J. H. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 25/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. H. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. w przedmiocie samowolnej budowy parkingów. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W skardze na bezczynność organu nadzoru budowlanego skarżący twierdził, że pismem z dnia (...) października 2016 r. złożono wniosek o sprawdzenie legalności inwestycji polegającej na budowie parkingów na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością skarżącego. Skarżący nie został uznany za stronę tej sprawy i nie wie, kiedy wszczęto postępowanie administracyjne. Organ powiadomił jedynie skarżącego pismem z dnia (...) lutego 2017 r., że nie jest stroną. Po złożeniu skargi skarżący dowiedział się z pisma organu wyższego stopnia z dnia (...) września 2017 r., że organ ten wyznaczył organowi dodatkowy termin do załatwienia sprawy. Z wywodów skarżącego mogło wynikać, że uznaje wskazaną skargę powszechną za zażalenie na bezczynność. Twierdził ponadto, że sprawa nie została załatwiona. Skarga wpłynęła do organu w dniu (...) października 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że wszczął postępowanie zawiadomieniem z dnia (...) lutego 2017 r. dotyczącym odrębnie działek nr (...), (...) i (...). W toku postępowań dokonano regularnie określonych czynności wyjaśniających, przy czym w dwóch przypadkach w dniach (...) i (...) sierpnia 2017 r. wydano postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) i na jedno z nich wniesiono zażalenie a akta w dniu (...) października 2017 r. przekazano do organu odwoławczego, zaś w drugim postanowienie stało się ostateczne, lecz dalsze czynności staną się możliwe po upływie wyznaczonego terminu, czyli po (...) grudnia 2017 r. W trzecim przypadku w dniu (...) września 2017 r. wyłączono materiały odnośnie samowoli na kolejnej działce do odrębnego rozpatrzenia i organ obecnie (odpowiedź z dnia (...) października 2017 r.) nie podjął w tej sprawie czynności. Z akt administracyjnych wynika, że organ w dniu (...) lutego 2017 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej na działkach nr (...) i (...). W dniu (...) lutego 2017 r. przeprowadził oględziny tych działek. W dniu (...) lutego 2017 r. organ zwrócił się do starosty i uzyskał informację w dniu (...) marca 2017 r. W dniu (...) sierpnia 2017 r. wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do jednej z tych działek. Organ uzyskał w dniu (...) marca 2017 r. wypis i wyrys z planu miejscowego. Dnia (...) maja 2017 r. organ zwrócił się do gminy o wskazanie co do zgodności inwestycji z planem miejscowym. W dniu (...) czerwca 2017 r. uzyskał informację o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Na postanowienie z dnia (...) sierpnia 2017 r. wniesiono zażalenie i akta w dniu (...) października 2017 r. przekazano do organu odwoławczego. W dniu (...) września 2017 r. organ wszczął odrębne postępowanie dotyczące drugiej z działek. Dołączono kserokopie dotychczasowych materiałów procesowych. Odnośnie kolejnej działki organ w dniu (...) lutego 2017 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania. W dniu (...) lutego 2017 r. przeprowadził oględziny. W dniu (..) lutego 2017 r. zwrócił się do starosty i do gminy o odpowiednie informacje lub dokumenty. Jednocześnie wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia (...) maja 2017 r. W dniu (...) marca 2017 r. organ uzyskał wypis i wyrys z planu miejscowego, zaś dnia następnego informację od starosty. W dniu (...) maja 2017 r. organ zwrócił się do gminy o zajęcie stanowiska odnośnie zgodności inwestycji z planem miejscowym i w dniu (...) czerwca 2017 r. uzyskał odpowiedź o istnieniu zgodności. W dniu (...) maja 2017 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia (...) sierpnia 2017 r. W dniu (...) sierpnia 2017 r. organ wydał postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wyznaczając termin trzymiesięczny. W okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania organ dokonał kontroli obiektu i udzielał odpowiedzi na skargi powszechne osób sprzeciwiających się samowolnej budowie parkingów. Tym niemniej organ wyższego stopnia w postanowieniu z dnia (...) stycznia 2017 r. wyraził pogląd, że powyższe skargi powinny wywołać podjęcie przez organ czynności procesowych i wyznaczył termin 30-dniowy do załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z nowelą do Kodeksu postępowania administracyjnego w tej sprawie stosuje się dotychczasowe przepisy K.p.a., tym niemniej nie ma przeszkód do przyjęcia obecnie już ustawowych określeń stanu bezczynności lub przewlekłości. Określenia te bowiem wynikają z dotychczasowych ustaleń nauki prawa i judykatury. Bezczynność zachodzi zatem w przypadku niezałatwienia sprawy w terminach ustawowych lub dodatkowo wyznaczonych. Przewlekłość zaś oznacza nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy. Oceny tych stanów dokonywane są na dzień wniesienia skargi, gdy wówczas nie zachodziły skarga jest bezzasadna, oraz na dzień orzekania, gdyż załatwienie sprawy oznacza zbędność pewnych rozstrzygnięć. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie organ nie był bezczynny. Odnośnie dwóch działek dlatego, że w wyznaczonym terminie zakończył pierwszą fazę postępowania wyznaczoną w art. 48 Prawa budowlanego, czyli wydał postanowienie legalizacyjne, zaś w dacie wniesienia skargi nie upłynęły terminy przewidziane do wydania decyzji. Odnośnie trzeciej samowoli nie upłynął jeszcze w dniu wniesienia skargi ustawowy termin do wydania decyzji biegnący od dnia (...) września 2017 r. (art. 35 § 3 i 5 K.p.a.). Postępowanie zostało wszczęte przez organ z urzędu w dniu (...) lutego 2017 r. i od tego dnia biegły terminy załatwienia sprawy i podlegała ocenie przewlekłość. W tym zakresie nie miał znaczenia wydany przez organ wyższy nakaz wszczęcia postępowania. Czynności procesowe organu prowadzone były w krótkich odstępach czasowych, były niezbędne do załatwienia sprawy i celowe. Kwestia przysługiwania skarżącemu legitymacji skargowej została załatwiona odrębnie. W skardze kasacyjnej J. H. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, a to art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu oraz nieinformowanie skarżącego o ewentualnym przekroczeniu terminów ustawowych; 2) przepisów postępowania, to jest art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. i 3 przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powinności wszechstronnej kontroli działalności administracji publicznej oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na przewlekłość postępowania, podczas gdy organ prowadził postępowanie administracyjne celowo w sposób przewlekły i z pominięciem prawa skarżącego do czynnego udziału w tym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Sprawę rozpoznał Naczelny Sąd Administracyjny w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie taki wniosek złożyła, a strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wymogom wskazanego przepisu. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, a tym powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu skargi kasacyjnej jest możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka zaskarżenia, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej w oparciu o art. 183 § 1 P.p.s.a. W ten sposób realizowany jest obowiązek zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010/1/1 ). Mimo wadliwości w sformułowaniu zarzutów, można uznać za zasadny zarzut strony skarżącej kasacyjnie dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na przewlekłość postępowania mimo braku dokonania oceny, czy postępowanie w sprawie rzeczywiście było prowadzone przewlekle. Wprawdzie prawidłowo sformułowany zarzut winien wskazywać także na art. 149 P.p.s.a. wraz z podaniem przepisu prawa materialnego, który był podstawą do prowadzenia przez organy postępowania w sprawie oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., tym niemniej z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie strona ta zarzuca Sądowi brak należytej oceny co do zaistnienia stanu przewlekłości i postępowania i bezczynności w sprawie obejmujące samowolę budowlaną. Należy przy tym wyraźnie stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji uznał skargę wniesioną w tej sprawie jako skargę na bezczynność oraz przewlekłość postępowania. Tak przyjęty przedmiot sprawy zobowiązywał Wojewódzki Sąd Administracyjny do dokonania oceny zarówno co do istnienia stanu bezczynności jak i przewlekłości przede wszystkim na dzień wydawania orzeczenia, a nie na datę wniesienia skargi. Takie stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie sądowym (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 621/18, opub. w LEX nr 2494929; wyrok NSA z 5 września 2018 r. sygn. akt II OSK 272/18). W zaskarżonej zaś sprawie mimo upływu okresu ponad 6 miesięcy od daty wniesienia skargi, Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zasadności samej skargi tylko na datę jej wniesienia. Nie jest to jedyna wadliwość. Zasadnie argumentuje w skardze kasacyjnej strona skarżąca, że także ocena braku przewlekłości budzi wątpliwości i w istocie nie wiadomo, na podstawie jakich okoliczności Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zachodzi stan bezczynności. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje oceny prowadzonego postępowania w zakresie należytej konsolidacji podejmowanych przez organ czynności dowodowych lub wyjaśniających i oceny, czy czynności te były uzasadnione i podejmowane w odpowiednich przedziałach czasowych. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie administracyjne prowadzone jest w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok NSA z 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1211/2018, opub. w LEX nr 2551547). Tym samym Sąd pierwszej instancji nie dokonując oceny, czy czynności podejmowane przez organ w tej sprawie zmierzały w sposób celowy i sprawny do załatwienia sprawy, w istocie odstąpił od przeprowadzenia w tym zakresie kontroli tej sprawy. Oceniając stan bezczynności Sąd pierwszej instancji sprzecznie wskazał zarówno na wszczęcie postępowań w przedmiocie samowoli budowlanych na podstawie zawiadomienia z dnia (..) lutego 2017 r. jak i wszczęcie postępowania z dniem (...) września 2017 r. Ustalenie na podstawie akt sprawy daty wszczęcia postępowania w tej sprawie nie powinno budzić żadnych wątpliwości i wynika to wprost z akt sprawy. Ma jednak zasadnicze znaczenie dla oceny stanu bezczynności okoliczność, czy postępowanie zostało wszczęte z dniem (...) lutego 2017 r. czy też z dniem (...) września 2017 r. Tym niemniej należy stwierdzić, że także w zakresie bezczynności Sąd pierwszej instancji nie ustalił, czy organy załatwiły sprawy na datę wydania orzeczenia błędnie przyjmując, że miarodajną chwilą oceny bezczynności będzie jedynie data wniesienia skargi. Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie w istocie Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny ani stanu bezczynności, ani przewlekłości postępowania i w związku z tym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu stosownie do art. 185 § 1 P.p.s.a. Sprawa bowiem nie została wyjaśniona, co z kolei uniemożliwia Sądowi drugiej instancji na zastosowanie art. 188 P.p.s.a. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że nietrafnie strona skarżąca kasacyjnie zakwalifikowała naruszenie art. 8 K.p.a., art. 12 K.p.a. i art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 K.p.a. jako naruszenie przepisów prawa materialnego. Powołane przepisy stanowią przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast częściowo jeden zarzut skargi kasacyjnej, związany z tak przytoczonymi przepisami jest zasadny. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że skarżącego, którego niezasadnie nie uznano za stronę, nie informowano o czynnościach lub przesłankach wyznaczania kolejnych terminów do załatwienia sprawy, czym organ naruszył art. 36 § 1 K.p.a. Prawidłowo zredagowany zarzut skargi kasacyjnej także i w tym zakresie winien wskazywać na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji właściwego przepisu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) wraz z argumentacją, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania poprzez niedostrzeżenie naruszenia tego przepisu postępowania przez organ administracyjny. Również zarzut naruszenia przez organ administracyjny art. 35 § 1 K.p.a. jest zasadny, aczkolwiek i w tym przypadku to nie Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis. Sąd nie dostrzegł jego naruszenia przez organ administracyjny. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 8 i 12 K.p.a. w ogóle nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej, a w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie może skontrolować, na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji, skoro takiego naruszenia nie zawiera sama skarga kasacyjna. Wskazany w skardze zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 P.p.s.a. jest oczywiście niezasadny już z tej przyczyny, że takiego przepisu nie ma. Art. 1 P.p.s.a. nie dzieli się na żadne paragrafy. Nie wiadomo także, jakim przepisem jest art. 1 § 1 i 3 P.p.s.a., skoro także w uzasadnieniu skargi kasacyjnie nie wskazano, jaki przepis miał chociażby na myśli autor skargi kasacyjnej. Wreszcie niezrozumiałym jest i ostatni zarzut skargi kasacyjnej, w którym zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania przez rażące "przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu 2 pkt 8 P.p.s.a." Także i w tym zakresie nic nie wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, a w szczególności nie wiadomo, jaki to przepis kryje się pod liczbą "2 pkt 8". Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się ani tego, jakiego naruszenia przepisu strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji, ani też tego, na czym owo naruszenie miałoby polegać. Mimo jednak tego, że część zarzutów skargi kasacyjnej została nieprawidłowo zredagowana i to w stopniu uniemożliwiających dokonanie na ich podstawie kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niektóre zarzuty pozwalają jednak na kontrolę zaskarżonego wyroku i tak dokonana ocena uzasadnia, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji winien przede wszystkim prawidłowo ocenić stan bezczynności i przewlekłości w tej sprawie. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądzając od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. na rzecz J. H. kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 8