I SA/Sz 444/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. na czynność Burmistrza Miasta w przedmiocie przeliczenia subwencji oświatowej na rok 2018 i skorygowania dotacji oświatowej oddala skargę. [...] z siedzibą w S. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca"), jako organ prowadzący [...] w S., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na czynność Burmistrza Miasta, w przedmiocie przeliczenia subwencji oświatowej na 2018 r. i skorygowania dotacji przysługującej z kwoty [...]zł do kwoty [...]zł. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Strona jest osobą prawną i organem prowadzącym [...] w S. (dalej "[...]"). Szkoły tworzące [...] (tj. [...]) są niepublicznymi szkołami, w których jest realizowany obowiązek szkolny. Źródłem finansowania [...] jest między innymi dotacja oświatowa pochodząca z budżetu Miasta S.. W dniu 15 maja 2018 r. [...] otrzymał na rachunek bankowy kwotę dotacji w wysokości [...] zł. Kwota okazała się niższa od dotychczas przekazywanej kwoty, która wynosiła [...] zł. Różnica wyniosła [...] zł. Strona wskazała, że wstępna kwota dotacji oświatowej dla [...] została określona na etapie planowania budżetu na 2018 r., w wysokości [...] zł. Podała ponadto, że liczba uczniów, których obejmowała dotacja (bez dotacji specjalnych) wynosiła w przypadku [...] Zgodnie z przesłaną przez Ministerstwo Edukacji Narodowej (dalej "MEN") informacji tzw. "metryczki" dotacja przyznana dla wskazanych wyżej szkół została obniżona (zaktualizowana) do kwoty [...]zł. Ponadto, Strona wskazała, że z pisma [...] w S. z dnia 17 maja 2018 r. wynika, że przed korektą subwencji oświatowej przyznanej dla Miasta S. przelicznik dotacji na jednego ucznia został ustalony na poziomie [...] zł, a po korekcie dokonanej przez MEN przelicznik dotacji na jednego ucznia wyniósł [...] zł. W piśmie z dnia 16 lutego 2018 r. MEN wskazał, że jednym z czynników zmniejszających ostatecznie subwencję oświatową była korekta uwzględniająca zmniejszenie liczby uczniów [...] dla dzieci i młodzieży o [...] oraz zwiększenie liczby uczniów szkół podstawowych o [...] w związku z kolejnym etapem wygaszania [...] od 1 września 2018 r. Strona podniosła, że zmniejszona do wysokości [...] zł kwota dotacji odnosić się miała zarówno do [...]. Podczas, gdy przeliczenie dokonane przez organ pozostaje w sprzeczności z jego informacją w sprawie podstawowej kwoty dotacji oświatowej na rok 2018. Zdaniem Strony, kwota dotacji na ucznia w niepublicznej szkole podstawowej wynosiła [...] zł, natomiast w niepublicznym [...] wynosiła [...] zł. Tym samym do przeliczenia dotacji dla [...] powinny być wzięte pod uwagę różne podstawy. Przyjęcie do przeliczenia wysokości dotacji dla [...], jako kwoty bazowej [...] zł spowodowało zaniżenie dotacji przyznanej dla tej szkoły. Ponadto, Strona wskazała, że niezrozumiała jest korekta liczby uczniów [...] i [...]. Zdaniem Strony, powodem tej zmiany było przeliczenie liczby uczniów szkół wskaźnikiem [...] w przypadku [...] ([...] uczniów) oraz wskaźnikiem [...] w przypadku szkół podstawowych ([...] uczniów). O takie bowiem procentowe wskaźniki uległy zmianie liczby uczniów. Zdaniem Strony, doszło do dwukrotnego zastosowania tego samego wskaźnika, poprzez obniżenie kwoty dotacji na jednego ucznia i obniżenie liczby uczniów w [...] oraz nie objęto dotacją każdego ucznia szkoły. Łączna liczba uczniów [...] i [...] - bez dotacji specjalnych - wynosiła przed korektą [...] uczniów, natomiast po korekcie [...] uczniów. W rzeczywistości liczba uczniów tych szkół przed korektą, jak i po korekcie jest taka sama. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Skarżąca zarzuciła organowi: 1. błędne skorygowanie dotacji dla [...] wchodzącego w skład [...] w oparciu o nieprawidłową kwotę rocznej dotacji na jednego ucznia; 2. dwukrotne ujęcie tych samych czynników wpływających na przyznaną dotację: - uwzględnienie zmniejszenia liczby uczniów [...] dla dzieci i młodzieży wskaźnikiem [...] % oraz zwiększenia liczby uczniów szkół podstawowych wskaźnikiem [...] % w związku z kolejnym etapem wygaszania [...] od 1 września 2018 r. zgodnie ze stanowiskiem MEN z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie założeń przyjętych przez Ministerstwo do skalkulowania wysokości subwencji oświatowej dla jednostek samorządu terytorialnego; - następnie skorygowanie liczby uczniów [...] i [...] o te same wskaźniki i w efekcie niezasadne zwiększenie liczby uczniów w [...] ze [...] uczniów na liczbę uczniów [...] oraz zmniejszenie liczby uczniów w [...] z liczby uczniów [...] do liczby uczniów [...] 3. naruszenie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203 ze zm. – dalej "u.f.z.o.") przez niezapewnienie z budżetu miasta dotacji na każdego ucznia [...]. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności skorygowania dotacji oświatowej przyznanej dla [...], a także o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z dokumentów w postaci: uchwały Rady Miasta [...] Nr LIII/455/2018 z dnia 29 stycznia 2018 r., informacji Burmistrza Miasta dotyczącej podstawowej kwoty dotacji na 2018 r. pisma [...] w S. z dnia 17 maja 2018 r., pisma MEN z dnia 16 lutego 2018 r., a także na okoliczność zasad i wysokości naliczenia dotacji oświatowej dla [...] statutu [...], statutu [...] Pismem z dnia 29 czerwca 2018 r. organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przedstawił sposób wyliczenia subwencji oświatowej przed korektą i po korekcie. Wskazał również, że na podstawie pisma MEN z dnia 16 lutego 2018 r. liczbę uczniów szkół podstawowych zwiększono o [...] a liczbę uczniów [...] zmniejszono o [...]% Stan na 31 marca 2018 r. jest stanem weryfikacyjnym i nie służy do naliczania subwencji oświatowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje. Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe zauważyć należy, że udzielanie dotacji oświatowej, stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego. Czynności organów administracyjnych podejmowane na podstawie przepisów u.f.z.o., dotyczące przyznania lub odmowy przyznania dotacji, a także ustalenia wysokości dotacji dla placówek niepublicznych, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te, zawierają element konkretyzacji normy prawnej, dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 47 u.f.z.o. wprost stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 26 u.f.z.o., stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego, spełnione zostały przesłanki formalne przesądzające o dopuszczalności zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 26 u.f.z.o.). Nadto, Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie, biorąc pod uwagę datę przekazania na rachunek Skarżącej dotacji, tj. 15 maja 2018 r. Skarga bowiem jest datowana na dzień 11 czerwca 2018 r., złożona natomiast do Organu została w dniu 12 czerwca 2018 r., a zatem została wniesiona z zachowaniem terminu trzydziestodniowego, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zasady i sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018 uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018 (Dz. U. z 2017 r., poz. 2395 – zwanego w skrócie "rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej"). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była czynność Burmistrza Miasta ("Organ") w przedmiocie przeliczenia subwencji oświatowej na 2018 r. i skorygowania dotacji przysługującej [...] S. z kwoty [...]zł do kwoty [...]zł. Wskazać należy, że mechanizm ustalania dotacji szkół niepublicznych został określony w u.f.z.o., której art. 26 ust. 1 stanowi, że niepubliczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast z art. 28 ust. 6 ustawy z dnia z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1530 ze zm.) wynika, że sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej, z uwzględnieniem w szczególności: 1) typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki; 2) stopni awansu zawodowego nauczycieli; 3) liczby uczniów w szkołach i placówkach; 4) liczby dzieci, które ukończyły 6 lat lub więcej w roku bazowym, objętych wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego; 5) zróżnicowania kwot ustalanych na dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym i dzieci realizujące obowiązek szkolny i obowiązek nauki z uwzględnieniem wyższej kwoty na dziecko objęte wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach oraz wyższej kwoty w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego zlokalizowanych na terenach wiejskich i w miastach do 5000 mieszkańców; 6) zróżnicowania kwot ustalanych na uczniów objętych kształceniem zawodowym w oparciu o prognozowane zapotrzebowanie na pracowników w danym zawodzie na krajowym i wojewódzkim rynku pracy; 7) liczby uczniów lub słuchaczy, niebędących uczniami lub słuchaczami niepełnosprawnymi, którzy uzyskali odpowiednio świadectwo dojrzałości, certyfikat kwalifikacji zawodowej, świadectwo potwierdzające kwalifikację w zawodzie, dyplom zawodowy lub dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe, w liceach ogólnokształcących dla dorosłych, branżowych szkołach II stopnia oraz szkołach policealnych, niebędących szkołami specjalnymi; 8) liczby słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, którzy zdali egzamin zawodowy lub egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie, w zakresie danej kwalifikacji, w szkołach lub placówkach prowadzących kwalifikacyjne kursy zawodowe. Przy czym, stosownie do art. 28 ust. 7 ww. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, do podziału części oświatowej subwencji ogólnej przyjmuje się dane zgromadzone w bazie danych systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2159 i 2203). Wyjaśnić przy tym należy, że w niniejszym postępowaniu Sąd bada wyłącznie prawidłowość dokonania zaskarżonej czynności polegającej na ustaleniu (i wypłacie) stawki dotacji dla [...] w S. na 2018 r. W ocenie Sądu, zarzut skargi co do wysokości dotacji oświatowej na jednego ucznia jest bezpodstawny, a tym samym nie doszło do naruszenia przytoczonego wyżej art. 26 u.f.z.o. Z akt sprawy bowiem wynika, że wprawdzie aktualizacja kwoty spowodowała obniżenie wysokości subwencji oświatowej w przedmiotowym zakresie, to wprawdzie w niższym wymiarze, ale jednak przyznana została Skarżącej na każdego ucznia, tak jak wymaga tego ustawodawca w art. 26 ust. 1 u.f.z.o. Tym samym brak było podstaw do uznania, że zaskarżoną czynnością organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa w stopniu powodującym konieczność stwierdzenia bezskuteczności tej czynności. Wyjaśnić należy, że dane zamieszczone w "metryczce" MEN nie podlegają w niniejszej sprawie kontroli sądowej, a jedynie wyżej opisana czynność Burmistrza Miasta w przedmiocie ustalenia (i wypłaty) stawki dotacji dla [...] w S. na 2018 r. co do ostatecznej kwoty subwencji oświatowej na 2018 r. Dane zawarte w "metryczce" MEN oparto na danych zgromadzonych w bazie danych systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (art. 28 ust. 7), a przewidzianych w art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zaś podział subwencji oświatowej nastąpił w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej. A zatem, dane wynikające z "metryczki" MEN są wiążące dla organu. Jak wskazał Organ, po otrzymaniu z MEN w marcu 2018 r. metryczki, subwencja została przeliczona ponownie: na podstawie metryczki subwencji oświatowej przelicznik na 1 ucznia dla Miasta S. wyniósł [...] zł. Wskazał przy tym, że stan uczniów w oddziale [...] wyniósł [...] dzieci (tj. tylko dzieci sześcioletnie i starsze), w Szkole [...] stan ten wyniósł [...] uczniów, a w [...] - [...] uczniów. Przedstawione przez Organ w piśmie z dnia 29 czerwca 2018 r. obliczenia dotyczące przedmiotowej aktualizacji potwierdzają, że ogółem przyznana [...] subwencja na rok 2018 wyniosła [...] zł i była w stosunku do planowanej subwencji niższa o [...] zł. Co istotne, jak wynika z treści skargi, ta kwota subwencji odpowiada kwocie jaka, została w dniu 15 maja 2018 r. przekazana na rachunek bankowy [...] w S.. Organ wyjaśnił przy tym, że stan liczby uczniów na 31 marca 2018 r., wynikający z pisma MEN z dnia 16 lutego 2018 r., jest stanem weryfikacyjnym i nie służy do naliczania subwencji oświatowej. W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.