VI SA/Wa 1272/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W., E. K. oraz G. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie z odwołania od decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...], Starosta [...] stwierdził wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego na części działki nr [...] oraz na działce nr [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], udzielonej R. L., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą: R. L. "[...]", decyzją Starosty [...], z dnia 6 maja 2016 roku, nr [...] oraz zniesienie terenu i obszaru górniczego ustalonego ww. decyzją. Starosta [...] uznał, że przedmiotowa koncesja stała się bezprzedmiotowa z uwagi na utratę przez R. L. prawa do eksploatacji kruszywa, na którą została udzielona koncesja. W ocenie Starosty [...], utrata prawa skarżącego do eksploatacji kruszywa nastąpiła na skutek wypowiedzenia umowy dzierżawy ww. działek, przez jednego ze współwłaścicieli ww. działek – G. K., skierowane do strony, z którego treści wynika, iż wypowiada on w trybie natychmiastowym umowę dzierżawy ww. działek z dnia 22 grudnia 2015 r. (v. pismo G. K. z 19 grudnia 2016 r.). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, R. L. złożył odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie. Według R. L. postępowanie powinno zostać zawieszone z uwagi na ujawnienie zagadnienia wstępnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie wskazał on, że złożył pozew do Sądu Rejonowego [...] o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy nieruchomości, której dotyczy koncesja udzielona ww. decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. Stwierdził, że dopiero prawomocny wyrok sądu wydany w następstwie złożonego pozwu rozstrzygnie o tym, czy nie posiada ona tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy koncesja, a w konsekwencji dopiero wówczas możliwe będzie dokonanie oceny, czy koncesja stała się bezprzedmiotowa. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017r. SKO w [...] na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. zawiesiło postępowanie w sprawie. Od powyższego postanowienia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli współwłaściciele spornej działki E. i G. K.. W ocenie odwołujących się zaskarżone postanowienie jest wadliwe, gdyż narusza art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię na skutek uznania, że ustalenie przez Sąd Rejonowy [...] istnienia lub nieistnienia stosunku dzierżawy stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu. Ponadto zarzucają naruszenie art. 7, 77 §1, 80 oraz 107 §3 w zw. z art. 126 k.p.a. na skutek ustalenia, że pomiędzy stronami zawisł spór przed Sądem Rejonowym [...] w zakresie ustalenia istnienia pomiędzy nimi a R. L. stosunku dzierżawy, w szczególności, że pozew był prawidłowo złożony i opłacony, i nie został zwrócony ani odrzucony, ani cofnięty. Wnioskujący o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdzą, że w zakresie możliwości zawieszenia postępowania Kolegium nie dokonało żadnych ustaleń poza oparciem się na gołosłownym oświadczeniu R. L., w zakresie zawisłości sporu opisanego w odwołaniu. Ponadto podnoszą że do dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie otrzymali takiego pozwu W toku postępowania, po uzyskaniu informacji od pełnomocnika R. L. oraz po wymianie korespondencji z sądem powszechnym: najpierw z Sądem Rejonowym [...] a następnie z Sądem Okręgowym [...] , SKO w [...] uzyskało informację, że pod sygnaturą [...] Sądu Okręgowego [...], toczy się postępowanie cywilne pomiędzy R. L. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą: R. L. "[...]", a Państwem E. K. i G. K. o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...] (działki [...] i [...]) zawartej w dniu 22 grudnia 2015 r., oraz ustalenie w tym zakresie istnienia stosunku prawnego. a także, że w sprawie zarządzono doręczenie odpisu pozwu. Utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie SKO w [...] wskazało, że wbrew zarzutom odwołujących się ustalony przez Kolegium stan faktyczny i prawny w postanowieniu pierwszoinstancyjnym jest prawidłowy, co dodatkowo potwierdzają informacje uzyskane z Sądu Okręgowego [...] w [...] Wydział [...][...]. Kolegium stwierdziło, że organy administracji publicznej orzekające w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego na części działki nr [...], oraz działce [...] obręb [...], udzielonej przedsiębiorcy R. L. decyzją Starosty [...] z [...] maja 2016 r. nie są uprawnione do dokonania samodzielnej oceny, czy w świetle przytoczonych okoliczności, R. L. jest nadal dzierżawcą ww. nieruchomości, czy też ww. umowa dzierżawy tych nieruchomości została skutecznie wypowiedziana i skarżący utracił do nich tytuł prawny. Do rozpoznawania spraw ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, a więc również ze stosunków wynikających z umowy dzierżawy, powołane są bowiem, co do zasady, sądy powszechne (art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Dalej SKO wywodzi, że bez rozstrzygnięcia kwestii, czy R.L. nadal posiada tytuł prawny do ww. nieruchomości, czy też go utracił, niemożliwym jest dokonanie oceny, czy udzielona mu koncesja na wydobywanie kopalin ze złoża położonego na ww. nieruchomościach rzeczywiście stała się bezprzedmiotowa. Z uwagi na powyższe, Kolegium nie podzieliło stanowiska E. K. oraz G. K., że ustalenie istnienia bądź nie prawa do nieruchomości gruntowej należy do sfery okoliczności faktycznych, które winny być wyjaśnione przez organ administracji. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. SKO w [...] uznało za chybiony. Podsumowując SKO stwierdziło, że niewątpliwie w tej sprawie zachodzi podstawa (przesłanki) do zawieszenia postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego na części działki nr [...] oraz działce [...] obręb [...], do czasu prawomocnego wyroku sądu powszechnego rozstrzygającego w przedmiocie istnienia lub nieistnienia tytułu prawnego R.L. do ww. nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA) na powyższe postanowienie SKO w [...] z [...] kwietnia 2018 r. złożyli E. i G. K. a także [...] z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...]. Radca prawny reprezentujący skarżących, w niniejszej skardze wskazał, że na mocy umowy spółki komandytowej udziały w prawie własności przedmiotowych nieruchomości w [...], na których znajduje się złoże kruszywa naturalnego "[...]", zostały przeniesione przez E. i G. K. na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w [...], wpisanej do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego dnia 15 grudnia 2017 r., na dowód czego dołączył wypis z KRS. W skardze powtórzono zarzuty sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powtórnie zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3. art. 144. art. 101 § 3 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. na skutek uznania, że prawomocne ustalenie przez sąd powszechny istnienia lub nieistnienia stosunku dzierżawy stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniające zawieszenie postępowania odwoławczego prowadzonego w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozstrzygnięcie sprawy przed sądem cywilnym w przedmiocie ustalenia zasadności wypowiedzenia umów dzierżaw nie ma wpływu na rozstrzygnięcie i wydanie decyzji o wygaśnięciu koncesji w przedmiotowej sprawie bowiem wydanie rozstrzygnięcia w postaci decyzji o wygaśnięciu koncesji z uwagi na bezprzedmiotowość tej koncesji, nie zależy od wyniku innego postępowania. Kwestia ustalenia bezprzedmiotowości koncesji jest związana nierozerwalnie z zaistnieniem okoliczności, o których mowa w art. 26 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Ustalenie czy osoba wnioskująca o koncesję wykazała bądź nie, prawo do nieruchomości gruntowej na której ma być wykonywane wydobycie należy do sfery ustaleń faktycznych organu administracji publicznej. Z uwagi na to, że ustalenie istnienia bądź nie, prawa do nieruchomości gruntowej należy do sfery okoliczności faktycznych, które winny być wyjaśnione przez organ administracji nic może być tutaj mowy o zagadnieniu wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. W przypadku przyjęcia odmiennego stanowiska już na etapie składania wniosku o udzielenie koncesji wnioskujący zmuszony byłby oczekiwać na decyzję organu koncesyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego w przedmiocie ustalenia prawa do nieruchomości gruntowej - argumentum a contrairio. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza skarga, jako dopuszczalna, na mocy art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018, poz. 1302), zwaną dalej: p.p.s.a.) została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, kończące postępowanie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia SKO w [...], działając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) stwierdza, że w działaniu organu nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak w procesie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy zgodzić się z SKO w [...], który powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielił zawarty w nich pogląd, że zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone (przykładowo postanowienie NSA z 21.11.1996 ISA/Kr 519/96, LEX nr 28934), i dopiero wiążące rozstrzygnięcie takiego zagadnienia przez właściwy organ pozwoli na przyjęcie za udowodnionych okoliczności wymaganych do ustalenia w sprawie podlegającej zawieszeniu. Należy przypomnieć, że przedmiotem sprawy której bieg został zawieszony na podstawie zaskarżonego postanowienia, jest stwierdzenie wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego na części działki nr [...] i działki nr [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], udzielonej R. L. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą: R. L. "[...]" w efekcie uznania, iż koncesja ta stała się bezprzedmiotowa z uwagi na utratę przez R. L. prawa do eksploatacji kruszywa na terenie ww. działek na skutek wypowiedzenia umowy dzierżawy ww. działek, przez jednego ze współwłaścicieli tych działek – G. K.. Ze względu na motywy podane w uzasadnieniu podniesionych zarzutów w punkcie wyjścia należy rozważyć kwestię, czy w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 196 ze zm,, dalej też P.g.g.) brak władztwa nad nieruchomością gruntową położoną w obszarze górniczym może być uważany za trwałą i w praktyce nieusuwalną przeszkodą uniemożliwiającą prowadzenie działalności Koncesyjnej na wydobyciu kruszywa naturalnego, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że wzmiankowana koncesja stała się bezprzedmiotowa. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Zgodnie z przyjętą w P.g.g. koncepcją kwalifikacji negatywnej własności kopalin, prawem własności gruntowej objęte są złoża niewymienione w art. 10 ust. 1 i 2 P.g.g. czyli te, które przedmiotowo nie są objęte własnością górniczą, a jednocześnie znajdują się w granicach nieruchomości gruntowej. Złoża kopalin objęte własnością nieruchomości gruntowej, w świetle art. 47 kodeksu cywilnego, traktowane są, jako część składowa nieruchomości i określą jej los (v. M. Nieć. Dylematy prawa własności złóż, Gospodarka Surowcami Mineralnymi 2005, tom 21 z.1). Tym samym właściciel nieruchomości nie może złożami kopalin rozporządzać (sprzedać, wydzierżawić, wynająć) w oderwaniu od nieruchomości gruntowej. Złoża kopalin objęte własnością nieruchomości gruntowej nie mogą bowiem stanowić odrębnej własności i innych praw rzeczowych. Innymi słowy, w celu zadysponowania takim złożem kopaliny właściciel nieruchomości musi rozporządzić całą nieruchomością wraz z występującym w jej granicach złożem. Dopiero kopaliny wydobyte, jako rzeczy ruchome, stają się odrębnym przedmiotem własności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedsiębiorca występujący o udzielenie koncesji na wydobycie złoża kopaliny aby móc skutecznie realizować prawa z udzielonej koncesji wydobywczej musi dysponować tytułem cywilno-prawnym do prowadzenia prac wydobywczych. W tym przypadku (tj. w odniesieniu do kopalin objętych własnością nieruchomości gruntowej) taki tytuł należy uzyskać od właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w granicach której wydobycie ma być wykonywane. W sytuacji, gdy złoża kopalin, której dotyczy koncesja udzielona R.L. są objęte prawem własności nieruchomości działek oznaczonych numerami [...] (w części) oraz [...] (w całości) to spór odnośnie do stosunku dzierżawy w zakresie czy prawa te przysługują nadal koncesjonariuszowi czy też i skarżącym w sprawie niniejszej jest kwestią istotną (niezbędną) dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ewentualnego stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej koncesji a wpływ na wynik postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest wygaszenie tej koncesji. W myśl bowiem art. 26 ust. 2 pkt 2 Pgg posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości, na których zamierza się prowadzić wydobycie jest warunkiem sine qua non uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin. Jak już powiedziano, gdy chodzi o dowód istnienia prawa wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej, o jakim mowa w tym przepisie, może to być prawo własności bądź też każde prawo pochodne od prawa własności (użytkowanie, dzierżawa) wiążące się z prawem pobierania pożytków. Z kolei, w świetle art. 38 ust.1 pkt 1 Pgg koncesja wygasa, jeżeli stała się bezprzedmiotowa. Skutek prawny, jakim jest wygaśnięcie koncesji powstaje ex lege. Wymaga to jednak potwierdzenia w drodze decyzji organu koncesyjnego (ust.2). Przepis ten ma charakter bezwzględny i nie można odstąpić od jego stosowania (decyzja ma charakter związany). Nie ulega przy tym wątpliwości, że wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji może nastąpić dopiero po spełnieniu wszystkich wymagań procesowych. Z kolei zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Zdaniem WSA, brak władztwa nad nieruchomością gruntową położoną w obszarze górniczym może być uznany za trwałą i w praktyce nieusuwalną przeszkodę uniemożliwiającą prowadzenie działalności koncesyjnej, co w konsekwencji prowadzi do uznania, iż koncesja stała się bezprzedmiotowa. Z niepodważonych ustaleń poczynionych przez organ wynika, że R. L. kwestionuje na drodze sądowej zasadność wypowiedzenia przez G. K. umowy dzierżawy spornej części działki nr [...] oraz działki [...]. Prawomocny wyrok sądu wydany w następstwie złożonego pozwu rozstrzygnie o tym, czy nie posiada on tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy koncesja, a w konsekwencji dopiero wówczas możliwe będzie dokonanie oceny, czy koncesja stała się bezprzedmiotowa. Tym samym, toczące się postępowanie przed Sądem Okręgowym w sprawie sygn. akt [...] stanowi kwestię prejudycjalną w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. dla rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia koncesji udzielonej na rzecz R. L.. Zatem SKO w [...], wbrew zarzutom skarżących w sprawie niniejszej, prawidłowo zastosowało ten przepis słusznie zawieszając postępowanie w sprawie głównej. Podsumowując, WSA w Warszawie stwierdza, że zarzuty skargi nie są uzasadnione a wydane postanowienie prawa nie narusza. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.