II OSK 1139/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 672/18 w sprawie ze skargi M. sp. jawna z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r. w sprawie ze skargi M. sp.j. z/s w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO) z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. ustalił na rzecz M. sp.j. z siedzibą w S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku usługowego z funkcji biurowej na szkołę (w celu ewentualnej legalizacji), zrealizowanej przy ul. D. w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb G.). Zaskarżoną decyzją SKO, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1, art. 61 ust. 1 oraz 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej u.p.z.p.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. SKO podało, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już wzniesionego będzie możliwe wtedy, gdy wniosek o jej wydanie zostanie złożony w związku z legalizacją samowoli budowlanej wszczętej na podstawie art. 48, art. 49b bądź art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202; dalej p.b.). Podkreślając, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 50-51 p.b. jest postępowaniem odrębnym w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie art 48 i 49b p.b., SKO stwierdziło, że przepisy art. 50-51 p.b. takiego obowiązku nie przewidują. Uznało, że w tego rodzaju sytuacji mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. sp.j., zarzucając naruszenie art. 50 i 51 p.b. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. prowadzące do nieprawidłowego wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 p.b. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę. Sąd uznał za uzasadnioną argumentację skarżącej Spółki, że możliwe jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b., tak jak w przypadku trybu legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48-49 p.b. Zdaniem Sądu, z istoty obu trybów legalizacyjnych, w tym naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 p.b., wynika obowiązek przeprowadzenia postępowania celem m.in. ustalenia, czy wykonane roboty budowlane bez stosownej zgody organu są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. To wymaga stwierdzenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro postępowanie naprawcze służy doprowadzeniu zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to nie są z tego wyłączone wymagania dotyczące zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie nie można wykluczyć sytuacji, kiedy "zalegalizowanie" robót wykonanych w okolicznościach przewidzianych w art. 50 ust. 1 p.b. będzie wymagało uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W świetle powyższego nie zgodził się Sąd z oceną Kolegium, jakoby postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy było bezprzedmiotowe z uwagi na prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 p.b. Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze, badając zgodność robót budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego, może nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek ten może obejmować dostarczenie także innych dokumentów wymaganych od podmiotów ubiegających się o pozwolenie na budowę. Tylko wówczas budowa będzie spełniać te same warunki zgodności z prawem co budowa zrealizowana od początku na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę. Skoro zatem stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy, to również w postępowaniu naprawczym można żądać przedstawienia tego dokumentu. W konsekwencji decyzja ta może być w tym postępowaniu zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniającym zawieszenie tegoż postępowania. Nie do zaakceptowania byłby - w ocenie Sądu - pogląd, że rola organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym ogranicza się wyłącznie do przeprowadzenia oceny pod kątem zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. PINB dla Miasta P. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania wraz z przebudową części budynku biurowo-magazynowego przy ul, D. w P., wzywając jednocześnie inwestora (skarżącą Spółkę) do wystąpienia w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania postanowienia do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku inwestora na szkolę. Tym samym zainicjowane przez skarżącą Spółkę postępowanie w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostawało w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy był więc zasadny, a postępowanie w tym zakresie nie mogło być uznane za bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie: 1) przepisów postępowania w postaci: - art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie zawarcia w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności poprzez zaniechanie dokładnego wskazania na jakiej materialnoprawnej podstawie winno być oparte orzeczenie organu w tej konkretnej sprawie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji SKO, wskutek stwierdzenia przez Sąd, że sprawa wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej nie jest bezprzedmiotowa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez nadanie przepisowi postępowania aspektu materialnoprawnego; 2) przepisów prawa materialnego: - art. 59 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia dorozumianego hipotetycznego założenia, iż może on stanowić samodzielną podstawę prawną do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej; - art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 50-51 p.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na założeniu, iż przepis ten zawiera normę zadaniową skierowaną do organów planowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 50-51 p.b., dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, której to postępowanie naprawcze dotyczy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 i 51 p.b. oznacza również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 10 września 2019 r., II OSK 3516/18, LEX nr 2739784). Celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Wskazywana "zgodność z prawem" to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny (por. wyrok NSA z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11, LEX nr 1219261). W pełni podzielając powyższe stanowiska zgodzić się też należy z przywoływanymi w zaskarżonym wyroku orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w szczególności z wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r., II OSK 1834/17. W jego motywach trafnie podkreślono, że co prawda w art. 50-51 p.b. brak jest wyraźnego przepisu, który umożliwiałby organowi zobowiązanie inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, jednak tego rodzaju czynność procesowa bezsprzecznie zmierza do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Osiągnięcie tego stanu, który jest celem postępowania naprawczego, wymaga zgodności z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze, badając zgodność robót budowlanych z tymi ostatnimi przepisami w braku obowiązującego planu miejscowego może nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji słusznie podzielił tę argumentację i w rezultacie prawidłowo uznał, że zainicjowane przez skarżącą Spółkę postępowanie w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostawało w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym (w niniejszej sprawie – naprawczym), prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, a zatem wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy był zasadny i postępowanie w tym zakresie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., gdyż prawidłowo uznał, że sprawa wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej w realiach niniejszej sprawy nie jest bezprzedmiotowa. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zauważyć wypada, że Sąd Wojewódzki wskazał na zawieszenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania wraz z przebudową części przedmiotowego budynku w celu wykazania, że postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy nie było zainicjowane przez inwestora z własnej inicjatywy, lecz wynikało z prowadzonego postępowania naprawczego. Sąd I instancji nie naruszył też art. 59 u.p.z.p. oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 50-51 p.b., ponieważ – jak już wyżej wskazano – stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 i 51 p.b. oznacza również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, co sprawia, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może zachodzić konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli w ten sposób może zostać osiągnięty stan zgodności z prawem w zakresie ładu przestrzennego. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.