II OSK 1452/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1037/18 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1037/18, po rozpoznaniu skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (dalej SKO) z dnia [...] 2018 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z [...] 2018r. nr [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] 2018 r. nr [...] Burmistrz Miasta R. po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych (2 budynków czterokondygnacyjnych i 4 budynków trzykondygnacyjnych) z garażami podziemnymi, parkingami i niezbędna infrastrukturą zewnętrzną na terenie działek nr ewidencyjny [...], [...], [...] i [...] oraz części działki nr ewid. [...] położonych w miejscowości R. przy ul. Ż.. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M.M. i M.Sz. W wyniku ich rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzją z [...] 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r., poz.1073; dalej u.p.z.p.) przedwcześnie i dowolnie uznały, że dla opisanej inwestycji spełnione zostały łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1u.p.z.p. O wadliwości zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji decydujące są przede wszystkim kwestie: sposobu określenia granic terenu objętego wnioskiem (inwestycją) oraz sposobu określenia granic obszaru analizowanego. Teren objęty inwestycją na załączniku graficznym nie obejmuje całej powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], a jedynie jej część. Zabieg ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wykładnią celowościową oraz systemową u.p.z.p. Zdaniem Sądu ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki rozumianej jako działka ewidencyjna objęta wnioskiem (w całości) lub terenu składającego się z kilku takich działek, nie zaś jedynie tej części działki ewidencyjnej, którą w wyniku realizacji inwestycji inwestor zamierza faktycznie zabudować. Użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Wadliwe określenie granic terenu objętych planowaną inwestycją pociąga za sobą wadliwość postępowania w części dotyczącej zbadania, czy zachodzi warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. tj. w zakresie ochrony gruntów leśnych. Z treści zarówno postanowienia nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych jak tez postanowienia Starosty R. z [...] 2018 r. wynika, że organy te dokonały uzgodnienia projektu decyzji, który nie obejmował terenu oznaczonego, jako las na działce nr [...]. W kontrolowanej przez Sąd sprawie nie zostało ustalone czy teren lasu na działce nr [...] o pow. w obrębie tej działki 0,0207 ha stanowi las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, w szczególności czy stanowi część terenu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej. Okoliczność ta wymaga ustalenia na podstawie stosownych dowodów z uwzględnieniem terenów tej samej zwartej powierzchni lasów na sąsiednich działkach – czego organ zaniedbał, uchybiając tym samym art. 7 i 77 § 1 k.pa.. Dalej Sąd wskazał, że obszar analizowany, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.nr 164, poz.1588; dalej : rozporządzenie) winien uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w aspekcie zasady zachowania "ładu przestrzennego". Wynikająca z tego przepisu ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, wbrew stanowisku skarżącego, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy (w przedmiotowym przypadku – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest jednak to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Sąd stwierdził, że przede wszystkim należy właściwie określić granice obszaru analizowanego, co jest uzależnione od prawidłowego określenia długości frontu działki. "Front działki" definiuje § 2 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Sąd stwierdził, że niezrozumiałe w kontekście przepisu § 3 rozporządzenia jest wskazanie że "w miejscu wjazdu na teren inwestycji szerokość działki 761/5 wynosi 36 m" i dlaczego tę wartość przyjęto jako podstawę określenia granic obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia (3×36 = 108 m). Z mapy stanowiącej załącznik do analizy wynika, że odległość 36 m jest odległością pomiędzy punktami A i T (według oznaczeń załącznika nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy) co oznacza, że "szerokość frontu działki" odniesiono w istocie w znacznej części do granicy działki ewidencyjnej [...] z sąsiednią działką nr [...] tworzącej z działką nr [...] (zabudowaną budynkiem mieszkalnym) zagospodarowaną całość, na którą wjazd odbywa się prawdopodobnie poprzez bramę na granicy działek nr [...] i nr [...] (oznaczenia numerów działek wyraźniej widoczne na mapie dołączonej do wniosku inwestora - k. 162 tomu I akt). Brak w aktach sprawy dokumentów z których wynikałoby, że działka nr [...] czy działka nr [...], tak jak działka nr [...] pełnią funkcję drogi dojazdowej do drogi publicznej, a tym samym że cześć działki nr [...] przyległa do działki nr [...] może być uznana za "front działki" w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia. Ostatecznie Sąd stwierdził, że przyjęcie w analizie szerokości frontu działki (36 m) jako wyznacznika wielkości obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji należy uznać za dokonane z naruszeniem § 2 pkt 5, a tym samym wadliwie, z uchybieniem § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2003 r., które miało wpływ na wynik sprawy, wyznaczono granice obszaru analizowanego. W dalszej części uzasadnienia wyroku, Sąd szeroko argumentując swoje stanowisko stwierdził, że z uchybieniem § 6 rozporządzenia dokonano wyznaczenia szerokości elewacji frontowych planowanych budynków, z naruszeniem § 7 rozporządzenia dokonano w decyzji ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W rezultacie Sąd stwierdził, ze wskazane naruszenia prawa doprowadziły do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej w mocy decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji z powodu istotnego naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego na podstawie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji winien w ocenie Sądu przede wszystkim zwrócić się do inwestora w kwestii właściwego wskazania terenu inwestycji tj. objęcia nim całej działki nr [...]. Organ winien też dokonać ustaleń co do charakteru działki nr [...] (w szczególności jej części która jest oznaczona w ewidencji gruntów jako LS), w świetle przepisów ustawy o lasach oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i dopiero na tej podstawie dokonać uzgodnień i dokonać oceny spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Konieczne jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i dokonanie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem powyższej wykładni przepisów prawa i wskazań Sądu. Dopiero prawidłowo, rzetelnie, czytelnie wykonana i uzasadniona analiza winna stanowić podstawę dla organu administracji ustalenia poszczególnych warunków zabudowy, na podstawie wnikliwej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z zachowaniem wymogów zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, co do możliwości kształtowania konkretnych parametrów nowej zabudowy i harmonijnego dostosowania jej do zabudowy i zagospodarowania konkretnego terenu już istniejących. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art.141 § 4 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuznanie argumentu o braku zasady dobrego sąsiedztwa. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok co do zasady odpowiada prawu, a wątpliwości skarżącego wywołuje brak kategorycznego stwierdzenia braku zasady dobrego sąsiedztwa dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Podkreślając zasadę "zachowania ładu przestrzennego" wyrażoną w art.61 ust.1 u.p.z.p. stwierdził, że obliguje ona do kontynuacji dominującej funkcji, cech oraz gabarytów nowej zabudowy do już istniejącej na danym analizowanym terenie. Z tych względów Sąd pierwszej instancji błędnie interpretuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Zdaniem skarżącego nie istnieje żadna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób uzasadniający wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia, a warunkiem lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby rzetelna analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. W związku z zarządzeniem z dnia 9 listopada 2021 r., Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), sprawę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy, w której sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Zarzut naruszenia tego przepisu może być zatem skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Skarżący kasacyjnie nie zarzucił jednak w powyższym znaczeniu wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które co należy stwierdzić dla porządku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej podniósł natomiast , że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że w niniejszej sprawie nie jest spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa dla zamierzonej inwestycji, ponieważ nie istnieje żadna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób o uzasadniający wydane decyzji o warunkach zabudowy. Tak sformułowany zarzut kasacyjny uznać należy za nieusprawiedliwiony. Sąd w uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności stwierdził, że orzekające w sprawie organy z naruszeniem art.7, art. 77 § 1, art. 80, art.107 § 3 k.p.a. , art.52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. przedwcześnie i dowolnie uznały, że dla opisanej inwestycji spełnione zostały łącznie wszystkie warunki z art. 61 ust.1 u.p.z.p. Wskazał, po dokonaniu analizy mających w sprawie zastosowanie przepisów u.p.z.p., że wadliwie określono granice terenu, na którym planowana jest inwestycja. W dalszej części uzasadnienia wywiódł, że z naruszeniem § 2 pkt 5 rozporządzenia wyznaczono szerokość frontu działki, a tym samym z uchybieniem § 3 ust.2 rozporządzenia wyznaczono obszar analizowany. Istotne jest, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano tego kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy stanowiska Sądu I instancji dotyczącego wadliwości wyznaczonego obszaru analizowanego, a tym samym wadliwości analizy urbanistycznej skutkującej koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak decyzji organu I instancji. Oczywistym jest, że nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego uniemożliwia stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji oceny, czy w sprawie została spełniona, czy też nie przesłanka dobrego sąsiedztwa o jakiej mowa w art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. czego domaga się skarżący w skardze kasacyjnej. Stosownie do tego przepisu przeprowadzenie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy. To w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją, czy nie. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie, nie znajduje akceptacji u wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe. Dlatego polemika skarżącego z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art.184 p.p.s.a.