VIII SA/Wa 612/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant specjalista Michał Syta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku okresowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania R. L. (dalej: "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z [...] maja 2018 r., znak: [...] stwierdzającą, że świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłków okresowych przyznanych na podstawie decyzji ostatecznych MOPS w R., w łącznej kwocie [...] zł stanowią świadczenia nienależnie pobrane oraz nakładającą obowiązek ich zwrotu. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Po wszczęciu z urzędu postępowania mającego na celu weryfikację decyzji ostatecznych przyznających zasiłki okresowe, organ I instancji opisaną na wstępie decyzją z [...] maja 2018 r., wydaną na podstawie art. 6 pkt 16, art. 98, art. 102 ust. 2, art. 104 ust. 3 i ust. 4, art. 106 ust. 5, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.) stwierdził, że świadczenia z pomocy społecznej wypłacane od 1 sierpnia 2012 r. do 30 września 2012 r. w kwocie [...] zł, od 1 lipca 2015 r. do 31 lipca 2017 r. w kwocie [...] zł oraz od 1 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. w kwocie [...] zł., łącznie w kwocie [...] zł. stanowią świadczenia nienależnie pobrane oraz nałożył obowiązek ich zwrotu. Z uzasadnienia decyzji wynika, że skarżąca w trakcie wywiadów środowiskowych nie informowała o otrzymaniu renty na syna D. M., wypłacanej przez Areszt Śledczy w [...] w nieopodatkowanej wysokości [...] zł miesięcznie. Z analizy zebranego materiału wynika, że dochód rodziny do wyliczenia zasiłku okresowego we wskazanym okresie przekraczał kryterium dochodowe. Organ w chwili orzekania o przyznaniu zasiłków okresowych nie miał wiedzy o posiadaniu przez skarżącą dodatkowego źródła dochodu. Dalej organ ocenił przedmiotową sprawę na płaszczyźnie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stwierdzając, że w sytuacji strony nie wystąpiły okoliczności o charakterze szczególnym, które uzasadniałyby odstąpienie od żądania zwrotu przedmiotowej należności. Z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (w dwóch wyznaczonych terminach nie zastano skarżącej) nie można było ustalić przyczyn zatajenia informacji dotyczących otrzymywania renty z Aresztu Śledczego w [...] oraz składania fałszywych oświadczeń na temat posiadanych przez rodzinę dochodów. Również syn D. M. po ukończeniu 18 roku życia od listopada 2016 r. składał fałszywe oświadczenia. Na skutek odwołania, Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentacje prezentowaną przez organ I instancji. Wskazał, że pomimo iż Areszt Śledczy w [...] wypłaca na rzecz D. M. rentę w wysokości [...] zł netto miesięcznie skarżąca zataiła tę informację przy ubieganiu się o pomoc społeczna. Podawała zatem nieprawdziwe informacje o posiadanym dochodzie. Łączny dochód w miesiącach, w których obejmowana była pomocą, przekraczał kryterium dochodowe dla osób gospodarujących w rodzinie. Organ stwierdził zatem, że skarżąca nie była uprawniona w powyższym okresie do zasiłków okresowych. Posiadane środki finansowe dawały możliwość zabezpieczenia potrzeb przez rodzinę, na zaspokojenie których przyznawane były zasiłki. Nie było zatem potrzeby wspierania jej ze środków publicznych. W świetle powyższego uznał, że wypłacone zasiłki okresowe na podstawie 17 decyzji organu I instancji w łącznej kwocie [...] zł są świadczeniami nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej stanowiącym, że świadczenie nienależnie pobrane – to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowanie o zmianie sytuacji materialnej i osobistej. Organ podkreślił, iż w toku rozpoznania sprawy dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń istotna jest ocena, czy w odniesieniu do strony można stwierdzić, że występuje przypadek szczególnie uzasadniony, przejawiający się tym, że żądanie zwrotu świadczeń w całości lub w części stanowiłoby nadmierne obciążenie lub tez niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z przyczyn leżących po stronie skarżącej nie pozwala na ustalenie przyczyn dlaczego podawała nieprawdziwe dane o posiadanym dochodzie. W przedmiotowej sprawie w sytuacji gdy strona uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu i nie współdziała w wyjaśnieniu zaistniałej sytuacji w której zataiła ujawnienie prawdziwych dochodów, nie może mieć zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wyjaśnił, iż należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna (art. 104 ust. 5 ustawy). Decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń nie wydaje się, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat (art. 104 ust. 7 ustawy). Przepisy te nie znajdują jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie bowiem decyzja ustalająca nienależnie pobrane świadczenia nie stała się ostateczna, a od pobrania tych świadczeń nie upłynęło więcej niż 10 lat. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z 26 lipca 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7; i 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala w zupełności na wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, podczas gdy jego dogłębna oraz rzetelna analiza powinna prowadzić do przeciwnej konstatacji; II. brak ze strony organów postępowania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego co do świadomości skarżącej co do wprowadzenia w błąd pracownika socjalnego w zakresie okoliczności, z których wynika, iż D. M., syn skarżącej, otrzymał w 2011 roku odszkodowanie w wysokości [...] złotych z tytułu tragicznej śmierci ojca oraz otrzymuje comiesięczną rentę w wysokości [...] złotych miesięcznie, podczas gdy skarżąca nie była w posiadaniu informacji, iż kryteria te są niezbędne do wydania czy też nie wydania decyzji o przyznaniu pomocy w formie zasiłków celowych; nadto należy zauważyć, iż kwota, którą otrzymał wówczas małoletni z tytułu odszkodowania została spożytkowana na życie, zaś sarna renta jest przeznaczana na spłatę długu do Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. III. obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 104 ust. 4 Ustawy z dnia 12 marca 2004 roku (Dz.U. 2004 nr 64 poz. 593) o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem organa postępowania uznały, iż w niniejszym postępowaniu nie zachodzi szczególnie,, uzasadniony przypadek stanowiący dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie bądź niweczyłby skutek udzielonej pomocy, podczas gdy w ocenie skarżącej zachodzą okoliczności potwierdzające, iż organ winien umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości bądź odstąpić od wymierzenia zwrotu takiego żądania z uwagi na szczególnie ciężką sytuację majątkową skarżącej. Uzasadniając skargę podała, że organa przeprowadziły postępowania dowodowe w sposób niedokładny i nierzetelny. Nie zbadały w żadnym stopniu stanu faktycznego oraz stanu majątkowego skarżącej. Należy bowiem zauważyć, iż kwota [...] złotych otrzymana od Skarbu Państwa tytułem odszkodowania została spożytkowana przez D. M. oraz jego rodzinę przez cały ten okres. Przez siedem lat, do chwili obecnej skarżąca wraz z rodziną oraz D. M. kwotę otrzymaną z odszkodowania przeznaczali na potrzeby życiowe. Obecnie z kwoty tej nie pozostało żadnych pieniędzy. Renta w wysokości [...] zł jest przeznaczana na pokrycie długu w Spółdzielni Mieszkaniowej [...], co spowodowało, że skarżąca najzwyczajniej zapomniała poinformować o tym fakcie organów administracji. Zatem należy uznać, iż wyliczenia poczynione przez pracownika socjalnego są co najmniej nierzetelne i niedokładne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była legalność decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, ustalającą wysokość nienależnie pobranych zasiłków okresowych i zobowiązującą do ich zwrotu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.; dalej: "u.p.s.") w tym powołany przez organy art 98. Przepis ten stanowi, iż świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Przez świadczenie nienależnie pobrane należy natomiast zgodnie z art. 6 pkt 16 u.p.s. rozumieć - świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty (art. 104 ust. 4 u.p.s.). Zatem odstąpienie od żądania zwrotu należności może mieć miejsce, jeżeli zwrot wydatków stanowiłby dla danego podmiotu nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Nadmierne obciążenie związane jest zwykle z trudną sytuację materialną zobowiązanego. Z obowiązku zwrotu zwalniają niskie dochody, nieprzekraczające kryteriów ustawowych (art. 96 ust. 2). Ponadto zaniechanie żądania można także uzasadnić sytuacją rodzinną lub życiową. Obowiązek zwrotu należności należy również ocenić w świetle skutków przyznanej pomocy. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie wystąpiła ustawowa przesłanka z art. 6 pkt 16 u.p.s. do ustalenia, iż wypłacane skarżącej zasiłki okresowe są świadczeniem nienależnym. Bezsporną w niniejszej sprawie jest bowiem okoliczność, iż decyzjami szczegółowo wymienionymi w pierwszej części uzasadnienia, organ I instancji przyznał skarżącej zasiłki okresowe w łącznej kwocie [...] zł. Bezsporne jest także, iż w dniu 31 marca 2011 r. Areszt Śledczy w [...] wypłacił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz D. M. – syna skarżącej oraz wypłaca od tego czasu comiesięczną rentę w wysokości [...] zł. Niewątpliwy jest również fakt, iż wnioskując o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej skarżąca okoliczności tej nie ujawniła, zatem uzyskała przedmiotowe świadczenie na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji Prawidłowo więc orzekające w postępowaniu administracyjnym organy uznały, że pobrane przez skarżącą zasiłki okresowe są świadczeniem nienależnie pobranym. W świetle regulacji ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy jest świadczeniem, którego otrzymanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego, co wynika wprost z treści art. 8 ust. 1 u.p.s. Istotne jest, że jego przyznanie nastąpiło wobec niepoinformowania przez skarżącą o uzyskiwanym dochodzie. Pojęcie dochodu zdefiniowane zostało w art. 8 ust. 3 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub, w przypadku utraty dochodu, z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ponadto, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych, świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220) oraz dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego, świadczenia wychowawczego oraz świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ustawie o Karcie Polaka. Sformułowanie powyższych przepisów jest jednoznaczne i musi prowadzić do wniosku, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w nich wymienionych. Katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 ma charakter zamknięty, a zatem niewymienione w nim przychody podlegają wliczeniu do dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu wysokości świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, iż wypłacana comiesięczna renta na rzecz D. M., podlegała wliczeniu do dochodu stanowiącego podstawę obliczenia kryterium dochodowego. Ponadto organy będąc związane regulacją art. 104 ust. 4 u.p.s. dokonały oceny sytuacji materialnej skarżącego w kontekście ewentualnego odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych zasiłków. Wskazać w tym miejscu należy, że decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organowi administracji przysługuje luz decyzyjny co do wyboru treści rozstrzygnięcia. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia swej celowości, lecz sprowadza się do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu czy należycie przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz ustalono stan faktyczny, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. W sytuacji, w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s., sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9.12.2010 r., sygn. akt I OSK 1156/10, czy z 11.12.2013 r., sygn. akt I OSK 3119/12). Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z przyczyn leżących po stronie skarżącej nie pozwala na ustalenie przyczyn dlaczego podawała nieprawdziwe dane o posiadanym dochodzie. W rozpoznawanej sprawie również syn skarżącej po ukończeniu 18 roku życia od listopada 2016 r. składał fałszywe oświadczenia, które miały wpływ na ustalenie zaniżonego dochodu rodziny. Należy stwierdzić, że rację ma organ administracji, iż w sytuacji gdy strona uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu i nie współdziała w wyjaśnieniu zaistniałej sytuacji w której zataiła ujawnienie prawdziwych dochodów, nie może mieć zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy. Zdaniem Sądu, organy w trakcie prowadzonego postępowania zgromadziły dokumenty wskazujące na to, że do przyznania zasiłku doszło na skutek nieujawnienia wszystkich dochodów oraz zasobów majątkowych. Tymczasem skarżąca twierdzi, że wbrew stanowisku organu nie działała ze świadomością wprowadzenia organów w błąd. Ze stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i w oparciu o nie dokonał ustaleń, którym skarżąca nie zaprzeczyła. Kilkakrotnie wzywana do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, swoim zachowaniem uniemożliwiła jego przeprowadzenie. Sprawy z zakresu prawa pomocy społecznej stanowią element realizacji zasady pomocniczości państwa osobom, które z przyczyn od nich niezależnych nie są w stanie samodzielnie funkcjonować, przewidując w tym zakresie różne formy tej pomocy ( patrz art 2 pkt 1 u.p.s.), a także warunki jej udzielenia. Jednym z tych warunków jest obowiązek współpracy wnioskodawcy z organami zarówno w zakresie rozwiązywania ich trudnej sytuacji życiowej ( art 4 u.p.s.), jak również w zakresie informowania organu o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń ( art 109 u.p.s.) Jednym ze sposobów takiej współpracy jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 3468/15.) W interesie wnioskodawcy leży umożliwienie przeprowadzenia organom wywiadu środowiskowego, przedstawienie w sposób najobszerniejszy stanu majątkowego (...), a także najściślejsza współpraca z organem ( wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 220/15). Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art 107 ust. 4a u.p.s.) Przy czym za brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego należy rozumieć zarówno sytuację odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, jak również unikanie ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwianie pracownikowi socjalnemu bezpiecznego kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania. ( wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2761/17). W kontekście powyższych ustaleń Sąd za nieuprawnione uznał zarzuty skargi dotyczące braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Sąd ocenia, iż prowadzone przez organy obu instancji postępowanie administracyjne było prawidłowe, w sprawie ustalono wszystkie okoliczności istotne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i podjęcia rozstrzygnięcia. Analizując wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa materialnego lub procedury, które skutkowałyby wyeliminowaniem przedmiotowych decyzji z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.