VI SAB/Wa 40/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego w przedmiocie wydania certyfikatu kompetencji zawodowych w transporcie drogowym na przewóz osób oraz rzeczy postanawia odrzucić skargę Pismem z [...] września 2018 r, P. G. (dalej "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na bezczynność Kierownika Instytutu Transportu Samochodowego (dalej "Instytut") w sprawie oznaczonej znakiem: [...], w przedmiocie wydania certyfikatu kompetencji zawodowych w transporcie drogowym na przewóz osób oraz rzeczy. Jak wynika z akt sprawy pismem z 27 czerwca 2018 r., Skarżący, złożył w Instytucie Transportu Samochodowego wnioski o wydanie certyfikatu kompetencji zawodowych w transporcie drogowym na przewóz osób oraz rzeczy. Pismem z dnia 11 lipca 2018 r., Skarżący został poinformowany o nieuznaniu, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego, w którym wymieniono zakres zagadnień objętych egzaminem (dalej jako "rozporządzenie z 2009 roku") oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie przeprowadzenia procesu certyfikacji kompetencji zawodowych w transporcie drogowym oraz zabezpieczenia certyfikatu kompetencji zawodowych (dalej jako "rozporządzenie z 2017 roku") określonych zakresów zagadnień, uprawniających do zwolnienia z części testu pisemnego w zakresie dziedzin objętych programem studiów. W odpowiedzi, Skarżący podtrzymał w całości pismem z dnia 24 lipca 2018 r. złożone wnioski. Pismem z dnia 31 lipca 2018 r., Skarżący został poinformowany o podtrzymaniu przez Instytut Transportu Samochodowego stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 11 lipca 2018 roku. Skarżący nie zgodził się z argumentacją Instytutu i wniósł skargę na bezczynność organu w zakresie nie zakończenia procesu certyfikacji w celu uniemożliwienia Sądowej weryfikacji nie uznania kwalifikacji do zwolnienia z egzaminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący wskazał, iż w jego ocenie działanie Instytutu ma na celu uniemożliwienie złożenia skargi na odmowę wydania certyfikatu ponieważ pracownicy Instytutu dokonujący oceny nie ujawnili żadnej metody merytorycznie uzasadniającej negatywną ocenę, co ewidentnie wskazuje na uznaniowość w zakresie zwolnienia, a nie metodyczny i merytoryczny proces. Dalej Skarżący uznał, iż jednostka oceniająca nie wykazała żadnej podstawy prawnej do odrzucenia kierunkowych studiów podyplomowych oraz pozoruje działanie w procesie certyfikacji aby wykluczyć sądowną weryfikację oceny, co w świetle obowiązującego prawa stanowi zdaniem Skarżącego bezpodstawne naruszenie prawa obywatela do weryfikacji odmowy oraz dyskryminuje w procesie ubiegania się o wydanie certyfikatów z niewyjaśnionych powodów. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, a w razie uznania przez sąd braku swej właściwości o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wytłumaczył procedurę uzyskania certyfikatu kompetencji zawodowych oraz wskazał przepisy, które ją regulują. Zaznaczył, iż w niniejszej sprawie bezczynność nie zachodzi, gdyż Skarżący otrzymał wszelkie wymagane przepisami prawa informacje o sposobie rozpatrzenia jego wniosku. Podkreślił, że Skarżący nie złożył w niniejszej sprawie ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismo Skarżącego z dnia 24 lipca 2018 roku nie stanowi bowiem ponaglenia w rozumieniu powyższego przepisu, a jedynie polemikę merytoryczną z argumentacją Instytutu. Instytut argumentował, iż Skarżący, po kolejnej odmowie dokonanej pismem z dnia 31 lipca 2018 roku, w ogóle nie wszczął postępowania odwoławczego zgodnie z Rozdziałem 8 Regulaminu określającym warunki i tryb przeprowadzenia egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym zatwierdzonym Zarządzeniem nr 26 Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 sierpnia 2013 roku (Dz.U. MT8IGM.2013.50 z dnia 2013,08.28), zwanego dalej Regulaminem. W ocenie Instytutu, w niniejszej sprawie nie została wydana, żadna decyzja, postanowienie, jak również nie została dokonana czynność, czy akt, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tryb odwoławczy odnośnie procesu egzaminowania i certyfikacji został wskazany w Regulaminie. Dlatego też wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a ). Stosownie do art. 37 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym dalej "utd", osoby legitymujące się co najmniej 5-letnią praktyką przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego lub zarządzania przedsiębiorstwem wykonującym taką działalność, otrzymują certyfikat kompetencji zawodowych po uzyskaniu pozytywnego wyniku testu z wiedzy potwierdzającego kompetencje zawodowe. Skarżący złożył w uprawnionej jednostce certyfikującej - Instytutu Transportu Samochodowego, wnioski o wydanie certyfikatu kompetencji zawodowych w transporcie drogowym na przewóz osób oraz rzeczy. W odpowiedzi na złożone wnioski, Skarżący otrzymał od Instytutu informację odmowną - nie uznającą zakresów zagadnień jako uprawniających do zwolnienia z części testu pisemnego w zakresie dziedzin objętych programem studiów. W wyniku złożonego "odwołania" Skarżący otrzymał odpowiedź wyjaśniającą i nieuwzględniającą złożonych zarzutów. Pism tych w żadnym razie nie można określić jako decyzji administracyjnych. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo NSA wykształciły definicję decyzji administracyjnej jako "oświadczenia woli organu administracyjnego podjętego w wyniku zastosowania normy administracyjnego prawa materialnego lub w określonym zakresie prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie i strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego, bądź w sferze stosunku procesowego" (Barbara Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23). Organ administracji powołany jest do załatwienia indywidualnej sprawy decyzją administracyjną, jeżeli tak stanowi przepis prawa materialnego, inaczej mówiąc, podstawą prawną decyzji administracyjnej jest przepis prawa, powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej. Instytut Transportu Samochodowego wyznaczony został jako jednostka certyfikująca zgodnie z przepisami art. 38 ust. 2 utd, prowadząca procedurę certyfikacji zgodnie z przepisami tej ustawy i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2002r. w sprawie uzyskiwania certyfikatów kompetencji zawodowych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 5, poz. 51). Instytut wydaje certyfikat kompetencji zawodowych, który zdefiniowany został w art. 4 pkt 20 ustawy jako dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji i wiedzy, niezbędnych do podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Certyfikat stanowi więc zaświadczenie w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 1 Kpa wydawane przez Instytut Transportu Samochodowego na podstawie § 8 cyt. rozporządzenia, po pozytywnym zdaniu egzaminu i konieczne w celu dołączenia do wniosku o udzielenie licencji przez ubiegających się o nią. Certyfikat kompetencji zawodowych ma charakter zaświadczenia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2005 r. o sygn. akt OSK 1760/04, publ. LEX nr 194979, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2004 r. o sygn. akt II SA 1413/03, publ LEX nr 158915). Jak wynika z przepisów art. 217 - 220 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 267, dalej "k.p.a."), regulujących wydawanie zaświadczeń oraz przyjętego orzecznictwa - zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Chodzi więc o fakty dające się prosto i obiektywnie zweryfikować i potwierdzić za pomocą posiadanej przez organ dokumentacji. Przy pomocy zaświadczenia organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. W rozpatrywanej sprawie, Skarżący nie otrzymał decyzji, ponieważ procedura certyfikacyjna określona przepisami prawa nie przewiduje takiej formy działania jednostki powołanej z mocy prawa do załatwiania spraw określonych art. 38 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Skarżącemu nie odmówiono też wydania zaświadczenia w trybie art. 219 Kpa. Zdaniem Sądu żadne z pism kierowanych do Skarżącego nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim to zarówno ustawa z 6.09.2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2088 ze zm.) jak i wydane na podstawie wynikającego z ustawy tej upoważnienia rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 9.01.2002 r. w sprawie uzyskiwania certyfikatów kompetencji zawodowych w transporcie drogowym (Dz.U. nr 5 poz. 51) nie przewidują przeprowadzania procesu certyfikacji w drodze postępowania administracyjnego kończonego decyzją. Jeżeli zatem wydanie certyfikatu następuje nie w formie decyzji administracyjnej to tym bardziej charakteru takiego nie ma pismo odmawiające uznania zakresów zagadnień jako uprawniających do zwolnienia z części testu pisemnego w zakresie dziedzin objętych programem studiów. Powyższe pisma mają charakter informacyjno - wyjaśniający. Żadne z tych pism nie zawiera niezbędnych elementów jakie winna posiadać decyzja administracyjna. Treść art. 3 par. 2 pkt 4 powołanej ustawy wskazuje, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Przypadek taki nie zachodzi w okolicznościach sprawy niniejszej, ponieważ w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz wydanego w jej wykonaniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uzyskiwania certyfikatów kompetencji zawodowych w transporcie drogowym - nieuznanie zakresów zagadnień uprawniających do zwolnienia z części testu pisemnego w zakresie dziedzin objętych programem studiów nie mieści się w pojęciu aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej o jakich stanowi cyt. przepis art. 3 par. 2 pkt 4 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a co za tym idzie skarga na bezczynność organów jest w niniejszej sprawie niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.