I OSK 3162/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2136/18 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2018 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę G. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] 1976 r. zezwalającej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. na zajęcie terenu w celu budowy magistrali ciepłowniczej od komory K-10 przy ul. [...] do ul. [...] w P., w części dotyczącej działki nr [...]. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku G. W., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy administracji publicznej słusznie nie dopatrzyły się podstaw do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej przez skarżącą decyzji "Urzędu Miejskiego w P." z [...] 1976 r.; I. naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów oddalenia skargi; 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z 27 lutego 2019 r. pełnomocnik oświadczył, że skarżąca kasacyjnie zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie powyższego przepisu przez Sąd I instancji skarżąca kasacyjnie wiąże w uzasadnieniu z art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), który - zdaniem skargi kasacyjnej - nie daje jednoznacznej podstawy prawnej do ustanowienia w decyzji ograniczonego prawa rzeczowego w przypadku wywłaszczenia nieruchomości na cele założenia i przeprowadzenia urządzeń technicznych. W związku z tym organ wykroczył poza dyspozycję tego przepisu. Wypada zatem podkreślić, że w doktrynie wskazuje się, że przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce, gdy: 1) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny (np. wygaśnięcie decyzji) powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albo też egzekucja będzie zbędna; 2) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji; 3) brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, ponieważ nie stanowi takiej podstawy prawnej ani przepis instrukcji, wytycznych, samoistnej uchwały Rady Ministrów (jak i akt wykonawczy do takiej uchwały), ani też akt normatywny nieopublikowany pomimo obowiązku jego promulgacji. (por. Komentarz do art. 156 k.p.a., B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 2019, wyd. 16) W świetle powyższego należało rozważyć, czy przywołany art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości mógł stanowić podstawę dla decyzji orzekającej o zezwoleniu na zajęcie przez Inwestora działki w celu realizacji zamierzenia pn. budowa magistrali ciepłowniczej od komory K-10 przy ul. [...] do ul. [...] w P. W myśl art. 35 ust. 1 tej ustawy, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W ust. 2 przewidziano, że osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Natomiast w ust. 3 ustalono, że jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w niniejszej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości. Przepis powyższy niewątpliwie stanowi o szczególnym trybie wywłaszczenia, jakim jest zezwolenie na wejście w teren w celu ułożenia przewodów i urządzeń. Ten tryb znajduje zastosowanie po bezskutecznym wystąpieniu do właściciela nieruchomości o dobrowolne udostępnienie nieruchomości i podpisanie stosownej umowy w trybie cywilnoprawnym (art. 6 ww. ustawy). Nie sposób zatem przyjąć, że art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie mógł stanowić podstawy prawnej dla zezwolenia w trybie administracyjnoprawnym na zajęcie terenu w celu zainstalowania na nim przewodów i urządzeń. Jednoznacznie bowiem w przepisie tym ustalono warunki, na jakich następuje ten szczególny tryb wywłaszczenia. Nie sposób zatem podzielić zarzutu skargi kasacyjnej nakierowanego na wyprowadzenie tezy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie braku podstawy prawnej dla wydania kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji. Odmawiając następnie słuszności podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia przepisów postępowania zaznaczyć należy, że skuteczne powołanie się na taki zarzut wymaga wskazania dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Stwierdzić należy, że żaden z powoływanych z skardze kasacyjnej zarzutów opartych na powyższej podstawie nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim uznać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada normie wyrażonej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej normy, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie, jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Stwierdzić należy, że objęty skargą kasacyjną wyrok zawiera uzasadnienie, które spełnia wszystkie wymogi określone art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uchyla się spod kontroli instancyjnej. Z faktu niewystarczającego – w ocenie skarżącej – wyjaśnienia motywów oddalenia skargi nie można skutecznie wyprowadzić istotnej wadliwości uzasadnienia wyroku. Wbrew zatem wywodom skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie doszło też do naruszenia przez Sąd art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji nie wykroczył bowiem poza zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne, oddalając zaś skargę nie naruszył kryteriów sprawowanej kontroli. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.