IV SAB/Gl 210/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D.F. na bezczynność Wójta Gminy C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie pkt 1 wniosku z dnia 16 maja 2018 r.; 2) zobowiązuje organ do załatwienia pkt 1 wniosku w terminie 14 dni; 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) w pozostałej części skargę oddala. W skardze z dnia 18 września 2018 r. na bezczynność organu - Wójta Gminy w C. - skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący D.F., powołując się na art. 3 § 2 pkt. 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a."), wniósł o zobowiązanie skarżonego organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 11 kwietnia 2018 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy C. z wnioskiem o udostępnienie informacji czy działki [...] oraz [...] znajdujące się w M. posiadają dostęp do drogi publicznej. Ponieważ w udzielonej na w/w wniosek odpowiedzi organ wskazał na "samoistne posiadanie Gminy C." określonych działek, skarżący skierował w dniu 16 maja 2018 r. kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W tym wniosku domagał się od Wójta Gminy precyzyjnej odpowiedzi co do podstaw stwierdzenia samoistnego posiadania przez Gminę C. ul. [...] w C. i skanu odpowiednich dokumentów na potwierdzenie. Skarżący wyjaśnił, że pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. terminu zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od daty złożenia wniosku, Wójt Gminy w C. nie udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Natomiast w piśmie przesłanym w odpowiedzi na wniosek wskazał, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem skarżącego brak jakichkolwiek podstaw do tego, by żądanym informacjom odmówić waloru informacji publicznej, gdyż w myśl art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Skoro zatem skarżącemu nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępniania takiej informacji, to organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów u.d.i.p. dopuszczając się bezczynności w tym zakresie. Skarżący wyjaśnił nadto, że zainicjował także postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bielsku-Białej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy C. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżonego organu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według przedłożonego spisu kosztów, a w razie jego nieprzedłożenia według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko, przedstawił treść wniosku skarżącego, otrzymanego przez organ w dniu 16 maja 2018 r. Wskazał, że pismem z dnia 6 czerwca 2018 r. wnioskodawca został zawiadomiony, że informacje o których traktuje wniosek z dnia 16 maja 2018 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W piśmie tym przedstawiono argumenty na poparcie tak określonego stanowiska. Odpowiadając na zarzut bezczynności Wójt Gminy C. stwierdził, że w sprawie nie doszło do stanu, o którym mowa w treści art. 37 § 1 pkt. 1 K.p.a., a więc bezczynność, ani też w art. 37 § 1 pkt. 2 k.p.a. - przewlekłość. Zgodnie z art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do adresata w dniu 22 maja 2018 r. Skarżący pismem z dnia 6 czerwca 2018 roku został zawiadomiony o sposobie jego załatwienia, a zatem w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a także w zgodzie z ogólnymi dyrektywami w zakresie terminów rozpoznawania spraw wyrażonymi w K.p.a. Nadto odnośnie informacji, których dotyczył wniosek, udzielano skarżącemu już dwukrotnie informacji, a to w dniu 26 kwietnia 2018 r., oraz 11 maja 2018 r. Jak wynika z dokumentacji zawartej w aktach sprawy Wójt Gminy C. podejmował wszelkie możliwe czynności zmierzające do załatwienia sprawy w terminie. Organ administracji ponadto dołożył należytej staranności w dążeniu do terminowego załatwienia sprawy, podejmując czynności zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 12 K.p.a. Przedstawione wraz ze skargą na bezczynności akta sprawy administracyjnej potwierdzając, że w dniu 16 maja 2018 r. skarżący, posługujący się adresem poczty elektronicznej [...], zwrócił się do Wójta Gminy C. o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie: 1. Na jakiej podstawie Wójt Gminy C. stwierdza, że ul. [...] jest w samoistnym posiadaniu/władaniu Gminy C. (w załączeniu wnioskodawca przedstawił mapę działek w rejonie ulicy [...]), 2. Czy Gmina C. jest właścicielem całego gruntu, na którym znajduje się ul. [...] (w załączeniu wnioskodawca przedstawił mapę działek w rejonie ulicy [...]). 3. Skanu odpowiednich dokumentów (punkt 1), 4. Skanu odpowiednich dokumentów (punkt 2). W odpowiedzi na w/w wniosek, sporządzonej w dniu 6 czerwca 2018 r., Wójt Gminy C. zawiadomił skarżącego, że informacje żądane przez skarżącego nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Wyjaśniono nadto, że kwestia stanu prawnego nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną ul. [...] przedstawiana była skarżącemu dwukrotnie - w treści pism z dnia 26 kwietnia oraz 11 maja 2018 roku. Pisma powyższe załączono do akt administracyjnych. W pierwszym z wymienionych pism, w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 16 kwietnia 2018 r. zawierający dwa pytania:- jakie jest przeznaczenie gruntu dla działek znajdujących się w M. o nr [...] oraz [...] w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego i drugie - czy działki [...] oraz [...] posiadają dostęp do drogi publicznej Wójt Gminy poinformował, że w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] r. działki nr [...] położone są w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-letniskową, oznaczonym symbolem MNL. Działka nr [...] położona jest w pasie drogi oznaczonej symbolem DG-D, działka nr [...] położona jest częściowo w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-letniskową, oznaczonym symbolem MNL oraz częściowo w pasie drogi oznaczonej symbolem DG-D. Działka nr [...] położona jest w pasie drogi oznaczonej symbolem DG-D. Działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez działkę nr [...] będącą we współwłasności właścicieli działki [...] oraz poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] będącą w samoistnym posiadaniu /władaniu/ Gminy C. Działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez działkę nr [...] stanowiącą jedną nieruchomość z działką [...] oraz poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] będącą w samoistnym posiadaniu /władaniu/ Gminy C. Działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] będącą w samoistnym posiadaniu /władaniu/ Gminy C. Działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] będącą w samoistnym posiadaniu /władaniu/ Gminy C. Nieruchomość składająca się z działek nr [...] i [...] posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] będącą w samoistnym posiadaniu /władaniu/ Gminy C. W załączeniu do odpowiedzi załączono skan tekstu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego oraz mapę dróg w rejonie ul. [...] oraz ul. [...]. Natomiast w kolejnym piśmie, z dnia 11 maja 2018 r. dokonano sprostowania informacji dotyczącej dostępności działki nr [...] do drogi publicznej wyjaśniając, że posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną oznaczoną jako działka nr [...] oraz poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] będącą w samoistnym posiadaniu /władaniu/ Gminy C. Od pisma organu z dnia 6 czerwca 2018r. skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej. a organ ten stwierdził niedopuszczalność odwołania (postanowienie z dnia [...]r. nr [...]). Kolejnym pismem z dnia 20 lipca 2018 r., skierowanym do Wójta Gminy C., skarżący wystąpił w trybie art. 37 K.p.a. z ponagleniem do bezzwłocznego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 16 maja 2018 r. Przesyłając akta Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu Wójt Gminy C. ustosunkował się do ponaglenia skarżącego stwierdzając, że pismem z dnia 6 czerwca 2018 r., został zawiadomiony o sposobie jego załatwienia, a zatem w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a także w zgodzie z ogólnymi dyrektywami w zakresie terminów rozpoznawania spraw wyrażonymi w K.p.a. Nadto udzielano skarżącemu już dwukrotnie informacji w zakresie jego wniosku z dnia 16 maja 2018r. na temat, a to w dniu 26 kwietnia 2018 roku, oraz 11 maja 2018 r. Dodatkowo zauważono, że w przypadku bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej, przepis art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej, a zatem wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a.). Bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz.782 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), ma miejsce wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie podejmuje we wskazanym w art. 13 ustawy terminie stosownych czynności, czyli nie udostępnia informacji lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązując organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie, stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Rozpoznając skargę na bezczynności sąd w pierwszej kolejności musi rozważyć czy zaistniały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe pozwalające na stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.). Udostępnienie informacji objętej wnioskiem może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz gdy stwierdzone zostanie, że żądana informacja stanowi informację o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. Występowanie w sprawie pierwszej z przesłanek, podmiotowej, nie stanowi kwestii spornej w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.i.d.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne i niewątpliwie należy do tego kręgu adresat wniosku. Wobec pozytywnego ustalenia spełnienia przesłanki podmiotowej, w dalszej kolejności konieczne jest rozważenie przesłanki przedmiotowej, tj. ustalenie, czy żądana we wniosku informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskodawca zwrócił się do organu z dwoma pytaniami. W pierwszym pytał o podstawę samoistnego posiadania/władania przez Gminę C. ul. [...] położonej w Gminie C. W drugim zapytał czy Gmina C. jest właścicielem całego gruntu, na którym znajduje się ul. [...]. Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na jej zasadach. Nie budzi wątpliwości Sądu, że stan gminnych zasobów nieruchomości stanowi informację o sprawach publicznych i powinien być objęty pełną transparentnością. Każdy zatem, kto zainteresowany jest taką informacją powinien ją uzyskać. Cytowany przepis, w swoim ustępie drugim stanowi jednak, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisy u.d.i.p. ustępują pierwszeństwa innym, szczególnym regulacjom w przedmiocie udostępniania informacji. Ta norma, którą traktować można jako kolizyjną, z pierwszeństwem przed ustawą o dostępie do informacji publicznej wyznacza taką regulację, która po pierwsze - zawarta jest w innej ustawie. Po drugie - zawiera odrębny tryb dostępu do informacji publicznej. W celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości prowadzi się przede wszystkim księgi wieczyste. Księgi wieczyste są jawne (art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece , t. j. Dz.U. z 2018 r poz.1916 t.j.). Stosownie do brzmienia art. 361 ust. 2 i 4 w/w ustawy, akta księgi wieczystej może przeglądać, w obecności pracownika sądu, osoba mająca interes prawny oraz notariusz, a odpisy dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych wydaje się na żądanie osób mających interes prawny lub na żądanie sądu, prokuratora, notariusza, organu administracji rządowej albo jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie, szczegółowy zakres informacji o stanie prawnym gruntów i znajdujących się na nich budynkach zawiera prowadzona przez starostów lub prezydentów miast na prawach powiatu ewidencja gruntów i budynków. Rejestr ten, określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz.1034), zawiera dane dotyczące właścicieli nieruchomości (a w przypadku braku danych o właścicielach, danych osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają). Ponad powyższe, nieruchomości należące do gmin podlegają obowiązkowej ewidencji w ewidencji geodezyjnej gruntów i budynków (katastru nieruchomości) prowadzonej na podstawie art. 4 ust. 1a pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U z 2017 r. poz.2101) Ewidencja geodezyjna gruntów i budynków, zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy, powinna obejmować min. informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, a przy tym właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków są danymi jawnymi. Odpowiedź na pytanie czy Gmina C. jest właścicielem całego gruntu, na którym znajduje się ul. [...] skarżący może znaleźć zatem zarówno w obu wskazanych ewidencjach jak i w właściwej księdze wieczystej działając w trybie wskazanym w przepisach regulujących dostęp do tych rejestrów i akt. Natomiast określenie gminy w rejestrze gruntów jako władający czy posiadacz samoistny, nie wyjaśnia w jaki sposób nastąpiło objęcie danej nieruchomości we władanie czy posiadanie samoistne. Objęcie to nastąpić może bowiem w sferze publicznoprawnej, czyli takiej, w której gmina posługuje się metodą działania władczego, czy też w sferze prywatnoprawnej, w której gmina działa w charakterze podmiotu prawa prywatnego (cywilnego) na zasadzie równorzędności z innymi podmiotami. Może wynikać z nieuregulowanego dotychczas stanu prawnego własności, braku ksiąg wieczystych i innych podobnych zdarzeń, a przejawiać się wyłącznie wolą posiadacza i faktycznym fizycznym władaniem (animus i corpus wymagany dla posiadania samoistnego). Dlatego też pytanie skarżącego o podstawę twierdzenia, że ul. [...] w Gminie C. znajduje się w samoistnym posiadaniu tej Gminy, wbrew stanowisku organu zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, powinno być rozważone w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest to bowiem pytanie o fakty a nie o prawo. Adresat tego pytania powinien zatem wskazać czy swój stan posiadania samoistnego wywodzi z określonego aktu, innego rodzaju dokumentu czy też wyłącznie z zamanifestowanych na zewnątrz przejawów władania rzeczą. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek informację tę udostępnić, względnie rozważyć czy zachodzą ustawowe okoliczności odmowy jej udostępnienia, co pociąga za sobą obowiązek wydania decyzji administracyjnej. Sądowej kontroli bezczynności zainicjowanej skargą jest usunięcie stanu bezczynności, jeżeli istnieje on w dacie wyrokowania. Mając powyższe na uwadze Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku w tym zakresie w terminie 14 dni. Sąd w tym miejscu nie przesądza sposobu załatwienia - gdyż nie jest uprawniony do przesądzenia merytorycznej treści aktu czy czynności - ograniczając się do wskazania organowi, że zobowiązanie to należy wykonać z uwzględnieniem wyżej zaprezentowanej, wiążącej oceny prawnej. Przechodząc natomiast do oceny, czy stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd wziął pod uwagę, że organ zareagował na wniosek skarżącego w terminie ustawowym, natomiast dopuścił się bezczynności w zakresie jego załatwienia ze względu na błędną ocenę charakteru żądanej informacji. Bezczynność w rozpoznaniu części wniosku nie wynikała więc z oczywistego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz z wadliwości interpretacji obowiązujących przepisów prawnych. Wadliwość odkodowania przepisów prawnych, na dodatek wymagających dokonania ocen, nie daje podstaw do kwalifikowania działań organu jako bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma podstaw do ich klasyfikowania jako oczywiście nieracjonalnych czy nasyconych złą wolą. Nie doszło bowiem do bezpodstawnego uchylenia się od wykonania obowiązku ustawowego, lecz do nieprawidłowego zidentyfikowania zakresu tego obowiązku i właściwego sposobu jego wykonania. Z tych względów w ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o przyznanie kosztów postępowania Sąd oddalił na podstawie art. 206 P.p.s.a. biorąc pod uwagę zakres uwzględnia skargi.