II SA/Bk 386/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 93 ust. 3, art. 95 ust. 4, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.), orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości gruntowej, zabudowanej zespołem budynków mieszkalno-usługowych, oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta Ł. jako działka o nr [...], o pow. 3165 m2, położonej u zbiegu ul. [...], stanowiącej własność Miasta Ł., będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni "P." w Ł., na 14 działek, pod warunkiem, że przy przekazywaniu nowo wydzielonych działek pod budynkami mieszkalno-usługowo-handlowymi zostanie ustanowiona służebność w postaci przejścia pod kilkoma budynkami, w tym m.in., pod budynkiem na działce [...], do wspólnej działki komunikacyjnej o nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Prezydent Miasta Ł. uzupełnił treść sentencji tej decyzji, w części dotyczącej ustanowienia prawa przejścia do działki [...] pod wymienionymi w warunkowej decyzji budynkami na rzecz kilku innych wydzielonych działek pod budynkami mieszkalno-usługowo-handlowymi i wyłączeniem na wniosek właścicieli 2 działek z tego prawa. L. W. - właścicielka działki nr [...] obciążonej prawem przejścia pod budynkiem, złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. We wniosku podniosła, że takie uregulowanie służebności, które powoduje ograniczenie prawa własności jest rażącym naruszaniem prawa. Zdaniem wnioskodawczyni służebność została ustanowiona jedynie dla partykularnych interesów mieszkańców nieruchomości sąsiednich. W znacznym stopniu ogranicza możliwość dysponowania i zagospodarowania jej własnej nieruchomości. Ponadto, zdaniem wnioskodawczyni, decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego, a podana podstawa prawna art. 95 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie istniała zarówno w dacie wydania decyzji jak i w chwili obecnej. Ustanowiona służebność nie przebiega zaś tak jak jest to zapisane w decyzji po działce, tylko pod budynkiem stojącym na działce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu podano, że w przedmiotowej sprawie miały zastosowanie przepisy art. 93 ust. 3, art. art. 95 pkt 4, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.). Jak wynika z akt sprawy: 1) we wniosku z dnia [...] marca 2002 r. Spółdzielnia zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału przedmiotowej działki [...]. W uzasadnieniu podała, że celem zachowania komunikacji i funkcjonalności segmentów konieczna będzie wzajemna służebność przejść po istniejącym tarasie dla tych segmentów. Wniosek ten został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przez budynek usytuowany na działce [...] istnieje konieczność ustanowienia prawa przejścia w celu zapewnienia wewnętrznej komunikacji pieszej wokół całego zespołu budynków na działce [...]. Dalsze połączenie komunikacyjne z ulicą [...] miało odbywać się wcześniej wydzielonymi ciągami komunikacyjnymi; 2) we wniosku z dnia [...] kwietnia 2002 r. Spółdzielnia zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. o zatwierdzenie podziału działki nr [...] w celu wyodrębnienie zabudowy usługowo-mieszkalnej niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału przedmiotowej działki; 4) obecnie działki zabudowane są w użytkowaniu wieczystym właścicieli budynków w tym skarżącej. Natomiast działki niezabudowane stanowiące ciągi komunikacyjne będące we wspólnym użytkowaniu są w ich współużytkowaniu wieczystym. Kolegium podało, że w sprawie bezspornym jest iż decyzja której stwierdzenia nieważności żąda wnioskodawczym znajduje podstawę prawną w art. 93 ust. 3 u.g.n. Prezydent Miasta Ł. wydając przedmiotową decyzję zatwierdzającą projekt podziału działki był w tym zakresie związany art. 99 u.g.n. Zdaniem Kolegium nie naruszył on prawa w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku uzasadnienia prawnego i faktycznego wskazano, że w uzasadnieniu decyzji podano powód ustanowienia służebności na działce [...]. Decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem Spółdzielni na warunkach określonych we wcześniejszym postanowieniu opiniującym. Zdaniem SKO nie ma sprzeczności między stanem rzeczywistym a stanem zapisanym w decyzji. Stąd twierdzenie wnioskodawczyni, że zachodzi rozbieżność w przebiegu służebności, bo ustanowiona służebność nie przebiega tak jak jest to zapisane w decyzji po działce, tylko pod budynkiem stojącym na działce nie jest zasadne. Podano, że w uzasadnieniu decyzji podziałowej zapisano: "(...) zostanie ustanowiona służebność gruntowa w postaci przejścia pod budynkami na działce nr [...] o pow. 450 m2 (...)". Odnośnie podania nieistniejącej podstawy prawnej, stwierdzono, że istotnie dopuszczono się uchybienia przez wskazanie w podstawie prawnej zamiast art. 95 pkt 4, art. 95 ust. 4 u.g.n. Uchybienie to jednak, w ocenie Kolegium, jest oczywistą omyłką a nie rażącym naruszeniem prawa. Nadto Kolegium oceniło, że pozostałe zarzuty dotyczące ograniczenia możliwość dysponowania nieruchomością przez wnioskodawczynię, jak również możliwości zagospodarowania nieruchomości nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. Reasumując Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła L. W. i zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6, 7, 7a, 8, 77 § 1, 80 K.p.a., przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności uznanie, że w sprawie nie zachodzi naruszenie prawa własności skarżącej, jak również przyjęcie, że właściciele nieruchomości władnących nie mają nieograniczonego dostępu do drogi publicznej; - art. 107 K.p.a., przez błędne przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne oraz przytoczona przez organ podstawa prawna jest wynikiem oczywistej omyłki; - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez jego niezastosowanie podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. II. przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 64 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło naruszenie prawa własności skarżącej. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdziła, że takie uregulowanie służebności, które powoduje ograniczenie prawa własności, jest rażącym naruszeniem prawa. Służebność została ustanowiona jedynie dla partykularnych interesów mieszkańców nieruchomości sąsiednich. W znacznym stopniu ogranicza możliwość dysponowania nieruchomością i zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Zdaniem skarżącej SKO błędnie przyjęło, że decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz że przytoczona podstawa prawna na jakiej oparł się organ jest wynikiem oczywistej omyłki. Organ w uzasadnieniu powyższej decyzji nie zawarł uzasadnienia prawnego ani faktycznego, co więcej w ogóle nie uzasadnił swojego stanowiska odnośnie takiego sposobu uregulowania służebności. Nadto organ pierwszej instancji jako podstawę prawną wydania decyzji wskazał nieistniejące przepisy prawa. Skarżąca podkreśliła, że właściciele nieruchomości władnących mają nieograniczony dostęp do drogi publicznej, jak również mogą dojść do swoich mieszkań bez korzystania z ustanowionej służebności, zaś takie ukształtowanie służebności stanowi naruszenie jej prawa własności. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podał, że ówczesny stan zagospodarowania pierwotnej nieruchomości o nr [...] objętej podziałem w 2002 r. oraz otaczającego terenu (m.in. układ komunikacyjny) uzasadniał ustanowienie służebności na kilku działkach wydzielonych z pierwotnej nieruchomości m.in. na przedmiotowej nieruchomości i nie może być odnoszony w niniejszym postępowaniu do stanu w chwili obecnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe (art. 156 K.p.a.). Decyzją tą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Na samym wstępie rozważań podnieść należy, że punktem odniesienia dla oceny kwalifikowanych wad decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., jest stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w chwili wydania decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania wad decyzji i nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Przepis art. 16 K.p.a. stanowi ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności takich decyzji oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. Nie mogą one podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane w sposób dosłowny. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi bowiem wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, pub. OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, pub. ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W ocenie Sądu, kwestionowane rozstrzygnięcie zasadnie przyjmuje, że decyzja podziałowa nie jest dotknięta żadną z wad nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W szczególności decyzja ta nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa z uwzględnieniem omówionej powyżej wykładni tego pojęcia. W podstawie prawnej decyzji podziałowej wskazano art. 93 ust. 3, art. 95 ust. 4, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.). Przepis art. art. 93 ust. 1 u.g.n. wprowadza jako zasadę możliwość dokonania podziału nieruchomości pod warunkiem zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od ustaleń planu miejscowego podziału nieruchomości dokonać można w przypadkach wymienionych w art. 95 u.g.n. Jednostka redakcyjna tego przepisu składa się od początku obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami do chwili obecnej z punktów a nie z ustępów. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wyjątku umożliwiającego podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, należało wskazać w podstawie prawnej decyzji podziałowej odpowiedni punkt art. 95, a nie jak uczyniono to w sprawie niniejszej ustęp tego przepisu. Naruszenie to, zdaniem Sądu, nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji ostatecznej, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że celem podziału była konieczność ustanowienia prawa przejścia przez budynki usytuowane na dzielonych działkach w celu zapewnienia wewnętrznej komunikacji pieszej wokół całego zespołu budynków. Cel podziału odpowiada zatem celowi wymienionemu w art. 95 pkt 4 u.g.n., którym jest wydzielenie takiej części nieruchomości, do której w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami lub innych ustaw przyznano określonemu podmiotowi roszczenie o nabycie praw. Powołanie zatem w podstawie prawnej decyzji niewłaściwej jednostki redakcyjnej a nie niewłaściwego przepisu prawa, nie stanowi wady decydującej o błędnym rozstrzygnięciu, które należałoby wyeliminować z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu powołanie ust. 4 zamiast pkt 4 art. 95 było wynikiem usprawiedliwionej omyłki pisarskiej organu. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z § 54 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283) podstawową jednostką redakcyjną ustawy jest artykuł. Z kolei przepis § 55 ust. 3 jako zasadę wprowadza podział artykułu na ustępy, w ustawie która nie jest kodeksem. W kodeksie ustępy oznacza się paragrafami. Z treści § 56 ust. 1 wynika, że w obrębie artykułu (ustępu) zawierającego wyliczenie wyróżnia się dwie części: wprowadzenie do wyliczenia oraz punkty. Z powyższego wynika, że podstawowym podziałem artykułu są ustępy. Stąd też prawdopodobnie omyłka organu polegająca na wskazaniu jednostki redakcyjnej artykułu w postaci ustępu a nie punktu. Z art. 93 ust. 3 u.g.n. wynika, że podział nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za taki dostęp należy uważać wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej odpowiednich służebności dla wydzielonych działek, albo ustanowienie innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Z kolei art. 99 u.g.n. stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych zostaną one ustanowione, lub sprzedaż nastąpi wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Z przepisów tych wynika, że podział nieruchomości nie jest możliwy nawet gdy plan miejscowy nie stoi temu na przeszkodzie, jeśli nie może być zapewniony nowo powstałym działkom dostęp do drogi publicznej w sposób wskazany w art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. Jeśli zatem zatwierdzenie podziału nieruchomości jest możliwe tylko, gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej może się odbyć przez wydzielenie drogi wewnętrznej lub ustanowienie służebności gruntowej, decyzja stwierdzająca podział warunek taki musi stawiać. Zgodnie z art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział wydanej na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Częścią postępowania podziałowego jest postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n. W sprawie niniejszej Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w Ł. najpierw zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki [...]. Wniosek został pozytywnie zaopiniowany z takim zastrzeżeniem, że przez budynek usytuowany na działce [...] zachodzi konieczność ustanowienia prawa przejścia w celu zapewnienia wewnętrznej komunikacji pieszej wokół całego zespołu budynków na działce [...]. Po uzyskaniu postanowienia opiniującego Spółdzielnia wystąpiła z wnioskiem o zatwierdzenie podziału działki nr [...]. Projekt podziału działki został zatwierdzony pod warunkiem, że zostanie ustanowiona służebność w postaci przejścia pod kilkoma budynkami, w tym m.in., pod budynkiem na działce [...], do wspólnej działki komunikacyjnej o nr [...]. Z powyższego wynika, że procedura podziałowa została przeprowadzona zgodnie z ww. przepisami. Jako, że w sprawie nie można stwierdzić sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszaniem prawa. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej brak było także podstaw do stwierdzenia, że decyzja rażąco narusza prawo z uwagi na wywołanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Intencją skarżącej jest zniesienie służebności, która jej zdaniem pozbawia ją prawa do zagospodarowania nieruchomości do której ma tytuł prawny. Zdaniem skarżącej, służebność została ustanowiona jedynie dla partykularnych interesów mieszkańców nieruchomości sąsiednich, którzy dysponują nieograniczonym dostępem do drogi publicznej. Odnosząc się do powyższego po pierwsze podać należy, że stan zagospodarowania działki nr [...] oraz otaczającego terenu, na datę wydania decyzji podziałowej w 2002 r., uzasadniał ustanowienie służebności. Jak słusznie podnosi organ aktualny układ komunikacyjny nie może mieć wpływu na ocenę ważności decyzji podziałowej. W postępowaniu nieważnościowym, jak już wskazano we wstępie, organ związany jest stanem faktycznym obowiązujący w chwili wydania decyzji. Stąd też za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia procedury przez brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności uznanie, że w sprawie nie zachodzi naruszenie prawa własności skarżącej, jak również przyjęcie, że właściciele nieruchomości władnących, nie mają nieograniczonego dostępu do drogi publicznej. Po wtóre podać należy, że skarżąca kupiła budynek w 2000 r. a więc przed podziałem nieruchomości, który miał miejsce w 2002 r. Miała więc prawo do zakwestionowana decyzji w trybie zwykłym z czego nie skorzystała. W ocenie Sądu w realiach sprawy niniejszej to stwierdzenie nieważności decyzji wywołałoby skutki trudne do zaakceptowania z puntu widzenia społecznego. Zaprojekowana antresola umożliwia wyjście poza kompleks i jest główną drogą ewakuacyjną. Ze złożonych na etapie postępowania nieważnościowego pism stron, które nabyły prawo służebności wynika, że brak jest ich zgody na zniesienie służebności. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz .1302 ze zm.).