VI SA/Wa 1300/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania tymczasowego wpisu na listę członków Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2017 r. Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej "Krajowa Rada") utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej "Okręgowa Rada") z [...] września 2017 r., którą odmówiono M. P. ( dalej "Skarżący") dokonania tymczasowego wpisu na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w G. (dalej "Okręgowa Izba") w zawodzie regulowanym projektanta - w specjalności inżynieryjnej drogowej w nieograniczonym zakresie. Jako podstawę prawną wskazano art. 33 pkt 10 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r, o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1725) oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa oraz § 10 ust. 2 regulaminu Krajowej Rady. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lipca 2017 r. do Okręgowej Izby wpłynęło oświadczenie Skarżącego dotyczące tymczasowego wpisu na listę członków Okręgowej Izby w okresie 2017/2018 w związku z zamiarem świadczenia usługi transgranicznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zawodzie regulowanym - projektant w specjalności inżynieryjnej drogowej - w nieograniczonym zakresie. Uchwałą z [...] września 2017 r. Okręgowa Rada odmówiła dokonania tymczasowego wpisu Skarżącego na listę członków Okręgowej Izby. W uzasadnieniu ww. uchwały organ wskazał, że Skarżący nie spełnia warunków do uzyskania tymczasowego wpisu na listę członków Okręgowej Izby w żądanym zakresie. Organ stwierdził, że wykonywanie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie w nieograniczonym zakresie w pracach projektowych wymaga legitymowania się tytułem magister inżynier, podczas gdy Wnioskodawca legitymuje się wyłącznie tytułem Civil Engineers. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej uchwały . Rozpoznając sprawę na skutek odwołania Krajowa Rada nie znalazła podstaw do zmiany lub uchylenia uchwały organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał, że wśród dokumentów przedłożonych przez Skarżącego brak jakiegokolwiek dowodu świadczącego o posiadaniu przez niego wymaganej przepisami prawa praktyki w zakresie świadczenia usługi transgranicznej na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w zawodzie regulowanym projektanta w specjalności inżynieryjnej drogowej w nieograniczonym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego przedstawienie dokumentów potwierdzających posiadanie niezbędnej praktyki, stanowi konieczną przesłankę do ubiegania się o wpis na listę członków dowolnej Okręgowej Izby. Jednocześnie organ przypomniał, że decyzją z dnia [...] maja 2017 r. uznano, że Skarżący posiada kwalifikacje do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie w specjalności inżynieryjnej drogowej do projektowania w ograniczonym zakresie. Obecnie, więc zgodnie z § 13 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 1 i września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1278), Skarżący posiada uprawnienia do projektowania obiektu budowlanego lub kierowania robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym, takim jak: 1) droga klasy: lokalna i dojazdowa oraz droga wewnętrzna, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, z wyłączeniem drogowych obiektów inżynierskich oprócz przepustów; 2) droga na terenie lotniska, nieprzeznaczona dla ruchu i postoju statków powietrznych. Krajowa Rada podkreśliła, że w zakresie przedmiotu usług, które wnioskodawca zamierza świadczyć, organ związany jest brzmieniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1278). Pierwotna treść wniosku dotycząca zamiaru świadczenia usługi transgranicznej, jako projektant w branży drogowej w nieograniczonym zakresie z jednoczesnym ograniczeniem tej funkcji do projektowania do klasy Z, G, GP i rezygnacji z dróg A i S oraz dróg przeznaczonych dla ruchu i postoju statków powietrznych jest sprzeczna z ww. rozporządzeniem. Nie można świadczyć usługi transgranicznej jako projektant w branży drogowej w niegraniczonym i jednocześnie ograniczonym zakresie. Przyznając rację Skarżącemu, że zawód inżyniera budowlanego w Wielkiej Brytanii nie jest zawodem regulowanym organ stwierdził, że zgodnie z informacjami uzyskanymi przez organ za pośrednictwem systemu IMI, osoba Skarżącego nie figuruje w rejestrze osób posiadających odpowiednie uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, dlatego organ ten nie dysponuje informacjami na temat wymaganego doświadczenia zawodowego oraz prowadzonej działalności na terytorium Wielkiej Brytanii. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą prawną dokonania tymczasowego wpisu na listę członków okręgowej izby inżynierów: budownictwa jest art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1725), który w wyniku zmian prawnych, ale w niezmienionej formie merytorycznej, został przeniesiony do ust. 8 tego samego przepisu. Zgodnie z treścią ww. przepisu właściwa okręgowa rada izby dokonuje tymczasowego wpisu na listę członków izby obywateli państwa członkowskiego posiadających kwalifikacje zawodowe architekta lub inżyniera budownictwa, którzy prowadzą zgodnie z prawem działalność w zakresie tego zawodu w innym niż Rzeczpospolita państwie członkowskim, W związku z powyższym podstawą wpisania obywatela państwa Unii Europejskiej na listę osób świadczących usługi transgraniczne w Polsce jest posiadanie kwalifikacji zawodowych inżyniera budownictwa i wykonywanie zawodu inżyniera w państwie pochodzenia oraz zamiar wykonywania czasowo tego zawodu na terytorium Rzeczypospolitej. Skutkiem wpisania skarżącego na listę osób świadczących usługi transgraniczne w nieograniczonym zakresie byłoby dopuszczenie do wykonywania zawodu zaufania publicznego, którego wykonywanie wiąże się z bezpieczeństwem ludzi i mienia osoby, która nie potwierdziła posiadania wymaganych kwalifikacji. Skarżący z zachowaniem terminu zaskarżył decyzję Krajowej Rady do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił; - obrazę art. 5 ust 2 dyrektywy 2005/36/WE zmienionej dyrektywą 2013/55/WE zwanej dalej "dyrektywą", w zw. z art. 20a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. 2001 Nr 5 poz. 42) zwanej dalej "ustawa o inżynierach" poprzez zastosowanie przepisu, które nie miały zastosowania ratione materiae w niniejszym stanie faktycznym z uwagi na brak transgraniczności tj. świadczenia usługi na terytorium Rzeczypospolitej; - naruszenie Artykułu 56 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 ze zm.. dalej "TFUE"); - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 art. 80 oraz art. 107 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." poprzez naruszenie zasad postępowania administracyjnego i brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego oraz niewłaściwe uzasadnienie decyzji; - rażące naruszenie art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. 2016 poz. 65) w zw. z art. 64 § 2 k p a poprzez nie wezwanie strony uzupełnienia braków; - rażące naruszenie art. 31 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o uznawaniu kwalifikacji w zw. z art. 5 ust. 1 lit. b dyrektywy poprzez żądanie zaświadczenia o doświadczeniu zawodowym, mimo iż przepisy wyraźnie wskazują, iż w przypadku ukończenia kształcenia regulowanego organ nie może żądać zaświadczenia o doświadczeniu zawodowym. - rażące naruszenie art. 7 ust. 4 akapit 3 dyrektywy w zw. z art. 34 ust. 4 ustawy o uznawaniu kwalifikacji poprzez pozbawienia skarżącego przysługujących mu praw poprzez umożliwienie usługodawcy wykazania, w szczególności poprzez poddanie się testowi umiejętności, że uzyskał on brakującą wiedzę lub umiejętności w przypadku gdy pomiędzy kwalifikacjami zawodowymi usługodawcy oraz wykształceniem wymaganym w przyjmującym Państwie Członkowskim występują różnice na tyle istotne, że zagrażają zdrowiu lub bezpieczeństwu publicznemu. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności uchwał oraz orzeczenie, że zaskarżona uchwała została wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi te zarzuty zostały rozwinięte. Krajowa Rada w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej uchwały. W kolejnym piśmie procesowym z 25 listopada 2018 r. Skarżący podniósł następujące zarzuty; - rażące naruszenie art. 12 oraz 13 ust 4 dyrektywy 2005/36/WE zmienionej dyrektywa 2013/55/WE w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej; - naruszenie art. 56 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 ze zm., dalej "TFUE") poprzez stworzenie ograniczenia swobody przepływu osób i tym samym stworzenie nierównych warunków konkurencyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest uchwała dotycząca odmowy dokonania tymczasowego wpisu na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w G. zawodzie regulowanym projektanta - w specjalności inżynieryjnej drogowej w nieograniczonym zakresie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W złożonej skardze Skarżący podnosi szereg zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa odnoszących się do instytucji uznawania kwalifikacji zawodowych. Dlatego też w pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie wpisu tymczasowego oraz uznawania kwalifikacji zawodowych są odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2017.1332), samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w ust. 1-5 (m.in. kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi), mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną "uprawnieniami budowlanymi", wydaną przez organ samorządu zawodowego. Jednocześnie, na podstawie przepisu art. 12a ustawy Prawo budowlane, samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w art. 12 ust. 1, mogą również wykonywać osoby, których odpowiednie kwalifikacje zawodowe zostały uznane na zasadach określonych w przepisach odrębnych. W tym miejscu konieczne staje się odwołanie do ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U.2016.1725 - dalej ustawa o samorządach), w której zgodnie z przepisem art. 5 ust. 2 pkt 4, izby inżynierów budownictwa zrzeszają osoby, które są obywatelami państw członkowskich, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do wykonywania działalności w budownictwie, równoznacznej wykonywaniu samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 1 i 3 oraz posiadają odpowiednią decyzję o uznaniu kwalifikacji zawodowych. Z powyższego wynika, że inżynier budownictwa, będący obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, jest uprawniony do wykonywania na terytorium naszego kraju samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie po uzyskaniu decyzji o uznaniu jego kwalifikacji zawodowych. Jednakże należy zaznaczyć, że powoływana ustawa, przewiduje wyjątek od zasady uznawania kwalifikacji zawodowych, w postaci wynikającego z art. 20a ust. 1 ustawy o samorządach uprawnienia do "świadczenia usług transgranicznych". Jak bowiem stanowi wskazany przepis, obywatel państwa członkowskiego posiadający kwalifikacje zawodowe architekta lub inżyniera budownictwa, który prowadzi zgodnie z prawem działalność w zakresie tego zawodu w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim, ma prawo do świadczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej usługi transgranicznej w rozumieniu art. 5 pkt 10 ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 65) w zawodzie odpowiednio architekta lub inżyniera budownictwa. Oznacza to, że inżynier budownictwa nie jest obowiązany do poddania się procedurze uznawania kwalifikacji zawodowych, jeśli spełnia warunki niezbędne do świadczenia usług transgranicznych i dopełnił wymogów, które związane są z możliwością świadczenia tychże usług. Jednocześnie ustawodawca zwalniając z obowiązku uznawania kwalifikacji zawodowych nakłada na inżyniera budownictwa pewne minimalne wymogi, których spełnienie zabezpiecza interesy uczestników procesu budowlanego i zapobiega korzystaniu z przedmiotowego uprawnienia w sposób sprzeczny z przepisem art. 20a ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Nie inaczej bowiem należy odczytywać wymogi, o których mowa w ust. 2, 3, 5 i 6 art. 20a powoływanej ustawy, jak sprawowanie pewnej kontroli przez państwo, przy świadczeniu usług, z których wykonywaniem i których wykonanie, związane jest z bezpieczeństwem ludzi. W konsekwencji inżynier budownictwa jest zobowiązany złożyć nie tylko oświadczenie o zamiarze świadczenia danej usługi, które to oświadczenie pozwala w istocie na weryfikację okoliczności, czy mamy do czynienia ze świadczeniem usług transgranicznych. Stosownie do art. 20a ust. 4 ustawy o samorządach przed rozpoczęciem świadczenia usługi transgranicznej po raz pierwszy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatel państwa członkowskiego posiadający kwalifikacje zawodowe architekta lub inżyniera budownictwa przedkłada okręgowej radzie izby właściwej ze względu na miejsce zamierzonego świadczenia usługi: 1) oświadczenie o zamiarze jej świadczenia zawierające informacje o: a) rodzaju czynności zawodowych, jakie zamierza wykonywać, jeżeli ich określenie jest możliwe, b) posiadanym ubezpieczeniu lub innych środkach indywidualnego albo zbiorowego zabezpieczenia w odniesieniu do odpowiedzialności zawodowej; 2) dokument potwierdzający obywatelstwo; 3) zaświadczenie wydane przez właściwy organ państwa członkowskiego, że obywatel państwa członkowskiego posiadający kwalifikacje zawodowe architekta lub inżyniera budownictwa wykonuje faktycznie i zgodnie z prawem zawód lub działalność w tym państwie członkowskim oraz że w momencie składania zaświadczenia nie obowiązuje go zakaz, nawet tymczasowy, wykonywania zawodu lub działalności; 4) dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe. W myśl art.20a ust. 8 właściwa okręgowa rada izby dokonuje tymczasowego wpisu na listę członków izby osób, o których mowa w ust. 1. Wpis jest dokonywany nieodpłatnie po złożeniu oświadczenia, o którym mowa w ust. 4 pkt 1, i nie może powodować utrudnień lub opóźnień w świadczeniu usługi transgranicznej. W konsekwencji po pierwsze, konieczne jest spełnienie przesłanek niezbędnych do uznania wykonywania określonej działalności za "świadczenie usług transgranicznych". Po drugie, konieczne jest przedstawienie określonych dokumentów, z których wynikają kwalifikacje zawodowe, fakt wykonywania zawodu zgodnie z prawem i brak jakiegokolwiek zakazu w tym zakresie. Dopełnienie powyższego staje się dopiero podstawą do dokonania tymczasowego wpisu na listę członków izby, z tym że świadczenie usług transgranicznych podlega każdorazowo indywidualnej ocenie, dokonywanej przez właściwą okręgową radę izby, przy uwzględnieniu w szczególności długości, częstotliwości, regularności oraz ciągłości usługi, o czym mówi art. 20a ust.7 ustawy o samorządach. Wynika z tego, że uzyskanie wpisu nie jest automatyczne ale zależy od spełnienia wymogów formalnych i pozytywnej weryfikacji określonych okoliczności. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie Skarżący [...] lipca 2017 r. skierował do Okręgowej Izby oświadczenie dotyczące tymczasowego wpisu na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w okresie 2017/2018 w związku z zamiarem świadczenia usługi transgranicznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zawodzie regulowanym - projektant w specjalności inżynieryjnej drogowej - w nieograniczonym zakresie. Złożony wniosek został rozpoznany przez organy samorządowe. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały powodem odmowy wpisu był brak wykazania odpowiednich kwalifikacji pozwalających na wykonywanie usług transgranicznych przez Skarżącego. Ponadto organ wskazał, że Skarżący nie posiada niezbędnej praktyki, co stanowi konieczną przesłankę do ubiegania się o wpis na listę członków dowolnej Okręgowej Izby , oraz że nie można świadczyć usługi transgranicznej jako projektant w branży drogowej w niegraniczonym i jednocześnie ograniczonym zakresie. Rozpoznając zatem sprawę w aspekcie zarzutów skargi Sąd zauważa, że większość tych zarzutów koncentruje się na kwestii uznania kwalifikacji zawodowych Skarżącego. Jednakże wskazywanych w skardze przepisów, a mianowicie; przepisów dyrektywy 2005/36/WE zmienionej dyrektywą 2013/55/WE, art. 56 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 ze zm.- "TFUE") ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. 2016 poz. 65) organ w ogóle nie stosował, zatem nie mógł dopuścić się ich naruszenia. Jak już wcześniej zaznaczono przedmiot niniejszej sprawy nie obejmował kwestii uznania kwalifikacji zawodowych Skarżącego lecz wpisu tymczasowego na listę, o co zresztą sam Skarżący wystąpił składając stosowne oświadczenie na wymaganym druku (v. oświadczenie w aktach administracyjnych). W tym stanie rzeczy, mając na względzie treść zarzutów stawianych w skardze brak było uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia tej skargi. Reasumując powyższe rozważania Sąd podkreśla, że osoba zamierzająca świadczyć usługi transgraniczne, powinna posiadać wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (w przypadku usług "transgranicznych" - wpis tymczasowy), tak jak każda inna osoba, zamierzająca świadczyć przedmiotowe usługi w jednej z dwóch pozostałych, prawnie dopuszczalnych form ich świadczenia (tj. posiadająca polskie uprawnienia lub uprawnienia zagraniczne "uznane" w Polsce). Skarżący nie wykazał aby spełniał wymagania do uzyskania wpisu na listę członków Okręgowej Izby w zawodzie regulowanym projektanta - w specjalności inżynieryjnej drogowej w nieograniczonym zakresie. W ocenie WSA, organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Podstawa prawna rozstrzygnięcia wynika z obowiązującego prawa materialnego, nie została więc naruszona zasada praworządności, określona w art. 6 k.p.a. Nie można też organom zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 i art. 80 k.p.a). Uzasadnienie zaskarżonej uchwały pomimo swej lakoniczności, odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. bowiem wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy faktyczne decyzji. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem orzekających organów, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.