I SA/Wa 871/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. A., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. [...] o odmowie przyznania odwołującemu się pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego przeznaczonego na opłatę czynszu, zakupu środków czystości, odzieży, kabiny prysznicowej, ręczników i obuwia Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z 29 stycznia 2018 r. M. A. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] o udzielenie mu pomocy finansowej na zakup leków, żywności, środków czystości, odzieży kabiny prysznicowej, ręczników oraz czynszu. W toku aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonej 2 lutego 2018 r. ustalono, że wnioskodawca jest osobą w podeszłym wieku (70 lat), niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Cierpi na cukrzycę, chorobę wieńcową, nadciśnienie tętnicze, padaczkę. Ma również problemy kardiologiczne. Zamieszkuje w niewielkim lokalu własnościowym , skromnie wyposażonym, w którym od kwietnia 2018 r. czynsz będzie wynosił [...] złotych. Do lutego ma on przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości 44,05 złotych. Źródłem jego utrzymania jest natomiast emerytura wynosząca netto [...] złotych. Informowany przez pracowników socjalnych o możliwości skorzystania z usług opiekuńczych, uznawał, że tej formy pomocy nie potrzebuje. W efekcie rozpoznania powyższego wniosku decyzjami z [...] lutego 2018 r. nr [...] oraz nr [...] przyznano wyżej wymienionemu specjalne zasiłki celowe na dofinansowanie zakupu żywności oraz leków w kwotach po 100 złotych. Z kolei decyzją nr [...], utrzymaną w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2018 r., Prezydent [...] odmówił przyznania pomocy finansowej w formie zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych przeznaczonych na sfinansowanie pozostałych objętych wnioskiem potrzeb (tj. opłaty czynszu, zakup środków czystości, odzieży, kabiny prysznicowej, ręczników i obuwia). W motywach decyzji (w szczególności wyeksponowanych w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji) wskazywano, na przekroczenie kryterium dochodowego ustalonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.p.s.", uprawniającego do uzyskania zasiłku celowego. Zwracano uwagę na stałość i systematyczność tych dochodów, zauważając jednocześnie, że mimo ich osiągania wnioskodawca jest objęty pomocą Ośrodka Pomocy Społecznej. Łączna zaś wartość tej pomocy od lutego 2017 r. do stycznia 2018 r. wyniosła 2000 złotych, co miesięcznie daje średnio kwotę 166,66 złotych. Wskazywano przy tym, że na zabezpieczenie jednej ze zgłaszanych obecnie potrzeb (środki czystości) otrzymał on już wsparcie finansowe w styczniu bieżącego roku. Pozostałe natomiast artykułu higieniczne może zakupić we własnym zakresie. Jeśli zaś chodzi o zabezpieczenie potrzeby związanej z zamontowaniem kabiny prysznicowej, organ zauważał, że jako osoba niepełnosprawna ma możliwość zwrócenia się w tym zakresie do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i uzyskania na ten cel środków w ramach wsparcia w likwidacji barier architektonicznych, o czym był on poinformowany przez pracownika socjalnego. W kwestii natomiast obuwia i odzieży, pracownik socjalny skontaktował się z magazynem Caritasu, gdzie otrzymał informację o możliwości zgłoszenia się osobistego do tego magazyny w celu pobrania bezpłatnej odzieży Wyjaśniono również, że Ośrodek Pomocy Społecznej nie ma możliwości zabezpieczenia wszystkich potrzeb ubiegających się o pomoc. Musi zatem uwzględniać potrzeby wszystkich mieszkańców i rozdzielać w ten sposób środki, aby mogła z nich korzystać jak największa liczba osób. W tym kontekście organ pierwszej instancji wskazał, że z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych i celowych specjalnych korzysta około 1850 osób, a na realizację tego zdania w 2018 r. OPS dysponuje budżetem miesięcznym wynoszącym średnio 42.687 zł. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] M. A.wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4 i art. 41 u.p.s. Naruszenia tych przepisów upatrywał zaś w braku zakwalifikowania jego sytuacji do szczególnie uzasadnionego przypadku, uprawniającego do uzyskania pomocy finansowej, mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Tym bardziej, że kwota otrzymywanej przezeń emerytury jest niewiele wyższa od emerytury minimalnej. W związku z czym wywodził, że nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić wszystkich swoich potrzeb. W ich uzupełnieniu, ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, podniósł dodatkowo zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7,77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji nie wyjaśnienia jakie były rzeczywiste możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] w momencie wydawania decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw. Nie wyjaśnienie sytuacji majątkowej, osobistej a także zdrowotnej skarżącego w oparciu o wskazania lekarskie oraz wywiad środowiskowy. Ponadto naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł, pomimo że wszystkie organy administracji publicznej mają obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. i zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek celowy zgodnie z jego wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że decyzja ta jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.p.s.", które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Ustawa ta przewiduje m.in. udzielanie pomocy społecznej w formie zasiłków celowych oraz zasiłków celowych specjalnych. Zasiłek celowy w myśl art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przy czym jego przyznanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej – a taką jest skarżący- 634,00 zł. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że skarżący uzyskuje dochód w wymiarze przekraczającym ww. kryterium. Łącznie bowiem w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (a ten jest w sprawie miarodajny – stosownie do art. 8 ust. 3 u.p.s.) wynosił on [...] zł Stanowiły go zaś emerytura ([...]) oraz dodatek mieszkaniowy ([...] zł). Powyższe znajduje potwierdzenie w znajdującej się w aktach decyzji ZUS z [...] marca 2017 r. o waloryzacji emerytury, a także decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2017 r. przyznającej dodatek mieszkaniowy. Skoro zatem dochód uzyskiwany przez skarżącego przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., organy obu instancji zasadnie rozpoznały jego wniosek także w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 tej ustawy. W myśl natomiast tego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wprawdzie użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, jednakże w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że rozumieć pod nim należy – jak trafnie wywiodło Kolegium - przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Innymi słowy są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. To wąskie ujęcie "szczególnych przypadków" uzasadnia również fakt, że ustawodawca nie uzależnił przyznania świadczenia na podstawie art. 41 u.p.s. od kryterium dochodowego (por. wyrok NSA z 5 października 2016 r. I OSK 3318/15, Lex nr 2168095). Na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego takim "szczególnym przypadkiem" nie jest obiektywnie niski (choć przekraczający kryterium ustawowe) dochód skarżącego powiązany z dysfunkcją w postaci niepełnosprawności i przewlekłych chorób, na które się on uskarża, czy niezadowalające warunki mieszkaniowe, w tym niedostosowane do potrzeb wynikających z niepełnosprawności łazienka. Okoliczności te wprawdzie wskazują na jego bardzo trudną sytuację życiową, której organy rozstrzygające sprawę ani Sąd nie kwestionują, jednakże nie można ich traktować jako "szczególne", a więc odbiegającą od typowych sytuacji w jakich na ogół znajdują się osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej. Tym bardziej jeśli się weźmie pod uwagę, że dysfunkcje związane z chorobami, na bazie których stwierdzono jego niepełnosprawność, nie wystąpiły nagle, lecz istnieją od lat, a gros osób korzystających z pomocy społecznej znajdujących się w analogicznej kondycji zdrowotnej nie posiada jakichkolwiek dochodów (a są wśród nich także osoby bezdomne czy rodziny z dziećmi) i to ich potrzeby związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie. A to przy niedostatecznej ilości środków jakimi dysponują organy pomocy społecznej także nie zawsze jest możliwe. Stąd kwalifikując sytuacje skarżącego, jako nie mieszczącą się w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie, organy działały z nim w zgodzie, co czyni zarzut jego naruszenia chybionym. To natomiast, że ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi na realizacje powierzonych im zadań, jest faktem powszechnie znanym, a co za tym idzie nie wymagającym dowodzenia – jak oczekiwałby tego pełnomocnik skarżącego. Zresztą w okolicznościach faktycznych sprawy zasób ten został wprost przywołany w krańcowej części uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Nie jest przy tym tak, że podejmując negatywną dla wnioskodawcy decyzję w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego, organ administracji publicznej bezwzględnie zobligowany jest do wykazania (udowodnienia), że pula pozostających w jego gestii środków, nie pozwala na sfinansowanie zgłaszanej przez jednostkę potrzeby. Zważyć wszak należy, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest co do zasady (przy wyjątkach nie mających tu zastosowania) brak przysługującego jednostce roszczenia prawnego o ustalenie świadczenia z pomocy społecznej. Samo zaś rozstrzygnięcie wydawane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego istotą jest to, że w określonym stanie faktycznym, organ ma możliwość w zgodzie z prawem zdecydowania o kierunku podjętego rozstrzygnięcia, a więc uwzględnienia podania lub nie. Dla oceny legalności opartej na uznaniu administracyjnym decyzji, ważne jest jedynie by zajęte w niej stanowisko uzasadnił w sposób, który nie będzie nosił znamion arbitralności. Takiej zaś w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić nie sposób. W motywach decyzji pierwszoinstancyjnej, w całości zaakceptowanych przez Kolegium, szczegółowo bowiem odniesiono się do każdej ze zgłaszanych przez skarżącego potrzeb, wskazując przy tym na możliwość ich zaspokojenia w oparciu o własne zasoby finansowe wnioskodawcy, a także dostępne dlań formy wsparcia w innych niż pomoc społeczna źródłach - jak choćby Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (w przypadku konieczności modernizacji łazienki), czy Caritas (w odniesieni do odzież). Mało tego w aktach sprawy znajduje się także notatka służbowa z której wynika, że wniosek do [...] o likwidację barier architektonicznych w mieszkaniu skarżącego został już w jego imieniu przez pracownika socjalnego wypełniony i jedynie oczekuje na podpis strony (k.21). Zwrócono również uwagę na częściowe sfinansowanie niektórych ze zgłaszanych potrzeb - przywołując w tym kontekście przyznanie miesiąc wcześniej zasiłku na zakup środków czystości, a w lutym 2018 r. zasiłków na zakup żywności oraz leków w kwotach po 100 złotych każdy. Nie pozostaje on zatem bez bieżącej pomocy ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej, przez co środki którymi dysponuje (z emerytury) może przeznaczać na realizację innych potrzeb. Okoliczności te uprawniały zatem organ do wydania w sprawie decyzji odmownej. Tym bardziej, że celem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie wyręczanie ich w tym zakresie, bądź zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej, co wynika z unormowania zawartego w art. 2 i 3 u.p.s Sam zaś stan faktyczny sprawy, w kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia elementach – wbrew zarzutom formułowanym przez pełnomocnika strony - został ustalony w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Znajduje on także oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach (w tym przede wszystkim treści aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym 2 lutego 2018 r. – k.8), który został przez organy oceniony w sposób prawidłowy, czemu dały one wyraz w uzasadnieniach decyzji. Z tych względów także zarzut naruszenia przez nie reguł procedury administracyjnej opisanych w art. art.: 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. pozbawiony jest, zdaniem Sądu, usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.