II SAB/Bk 114/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Adwokacką w B. w przedmiocie zawieszenia tymczasowego w wykonywaniu czynności zawodowych 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Okręgowej Rady Adwokackiej w B. do wydania aktu; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywy; 5. przyznaje od Okręgowej Rady Adwokackiej w B. na rzecz A. B. sumę pieniężną w kwocie 2.000,00 (dwa tysiące) złotych; 6. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej w B. na rzecz skarżącej A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2015 r. Okręgowej Rady Adwokackiej w B. (dalej: ORA) orzeczono o tymczasowym zawieszeniu A. B. (dalej: skarżąca) w wykonywaniu czynności zawodowych. Uchwała została podjęta na podstawie art. 4c ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1983 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r., poz. 615 ze zm.). Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: NRA) uchwałą z dnia [...] września 2015 r. utrzymało w mocy uchwałę ORA o tymczasowym zawieszeniu w wykonywaniu zawodu adwokata. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. B. od uchwały NRA. Wyrok jest prawomocny. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2017 r. ORA orzekła o trwałej niezdolności skarżącej do wykonywania zawodu adwokata. Uchwałą z dnia [...] września 2017 r. NRA utrzymała w mocy uchwałę ORA. Wyrokiem z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na skutek skargi wywiedzionej przez A. B., uchylił zarówno uchwałę zaskarżoną z dnia [...] września 2017 r. oraz uchwałę organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2017 r. Wyrok jest nieprawomocny, bowiem wywiedziono od niego skargę kasacyjną. W dniu [...] lutego 2018 r. skarżąca wystąpiła do ORA z wnioskiem o natychmiastowe uchylenie zawieszenia w prawie wykonywania zawodu adwokata jako opartego na nieaktualnych przesłankach. Podczas posiedzenia ORA w dniu [...] lutego 2018 r. zdecydowano o odroczeniu rozpoznania wniosku i zawiadomieniu wnioskodawczyni w trybie art. 10 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Zawiadomienie powyższe doręczono skarżącej w dniu [...] marca 2018 r. W dniu [...] sierpnia 2018 r. skarżąca złożyła ponaglenie do ORA wnosząc o podjęcie czynności w sprawie. Zwróciła uwagę, że od dnia [...] lutego 2018 r. nie otrzymała żadnej odpowiedzi na wniosek o uchylenie tymczasowego zawieszenia w czynnościach zawodowych, mimo że przyczyny zawieszenia ustały. Wniosła o wydanie uchwały w sprawie uchylenia tymczasowego zawieszenia w terminie 7 dni od otrzymania ponaglenia. Uchwałą z dnia [...] września 2018 r. ORA jednogłośnie w głosowaniu tajnym postanowiła rozpatrzyć negatywnie wniosek o uchylenie własnej uchwały z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie tymczasowego zawieszenia skarżącej w czynnościach zawodowych. Skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ORA wniosła do sądu administracyjnego A. B., która wskazała, że w jej ocenie bezczynność organu trwa od [...] sierpnia 2015 r. do dnia wniesienia skargi. Zdaniem skarżącej, organ bezpodstawnie nie podejmuje żadnych działań uzasadniając podtrzymywanie tymczasowego zawieszenia w czynnościach zawodowych trwającą u skarżącej chorobą, podczas gdy w jej ocenie podstaw do takiego twierdzenia brak. Skarżąca przedstawiła przebieg dotychczasowej kariery zawodowej, zdobyte umiejętności potwierdzone urzędowymi dokumentami, jak też przedłożyła orzeczenia i opinie lekarskie. Jak wskazała, niedziałanie organu jest uporczywe, trwa od 2015 r., stanowi "wręcz dręczenie zdrowego adwokata poprzez wmawianie mu choroby". Stwierdziła, że ORA w ogóle nie rozpoznaje jej wniosków "o odwieszenie". W odpowiedzi na skargę ORA wskazała, że w dniu [...] września 2018 r. podjęła stosowną uchwałę, od której złożono środki zaskarżenia. W pismach procesowych z dnia 22 i 23 listopada 2018 r. skarżąca wskazała, że uchwała ORA z dnia [...] września 2018 r. została uchylona przez NRA uchwałą z dnia [...] listopada 2018 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (kserokopia uchwały NRA, k. 146). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna oraz jest zasadna w zakresie, w jakim skarżąca zarzuca kilkumiesięczne niedziałanie organu oraz w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej, natomiast jest niezasadna w zakresie wymierzenia organowi grzywny. Przede wszystkim skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia przysługujące jej przed wniesieniem skargi. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. wniosła ponaglenie żądając jednocześnie podjęcia czynności w sprawie "odwieszenia" jej w prawach wykonywania zawodu. Wskazała w ww. ponagleniu na złożony wniosek z dnia [...] lutego 2018 r. o podjęcie uchwały w tym przedmiocie oraz brak reakcji organu. Jasno sformułowała żądanie jako "Ponaglam ORA w B. do wydania uchwały o uchyleniu zawieszenia w prawach wykonywania zawodu w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma". Co prawda zaadresowała "Ponaglenie" z dnia [...] sierpnia 2018 r. do ORA w B., a nie jak prawidłowo powinno nastąpić do NRA w W. za pośrednictwem ORA w B., jednakże dla pozytywnego ustalenia faktu wniesienia ponaglenia i w konsekwencji ustalenia wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność nie miało to istotnego znaczenia. Fakt wniesienia ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a. jest bezsporny. Sposób postąpienia z ponagleniem przez organ, któremu bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) zarzucono, a w szczególności to czy zostało ponaglenie przesłane według właściwości organowi wyższego stopnia nie ma znaczenia dla ustalenia wyczerpania środków zaskarżenia. Wskazać należy, że między złożeniem wniosku w dniu [...] lutego 2018 r. o natychmiastowe uchylenie zawieszenia w prawie wykonywania zawodu a podjęciem uchwały w tym przedmiocie w dniu [...] września 2018 r. minęło 7 miesięcy i 11 dni. W tym czasie organ wykonał tylko jedną czynność, a mianowicie w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., doręczonym skarżącej w dniu [...] marca 2018 r., zawiadomił ją w trybie art. 10 § 1 K.p.a. A zatem między końcem marca 2018 r. a wrześniem 2018 r. organ nie działał. Nie jest to również niedziałanie usprawiedliwione. Z akt sprawy nie wynika powód pięciomiesięcznego milczenia organu. Po wtóre, z akt sprawy wynika, że organ podjął uchwałę z dnia [...] września 2018 r. nie tylko dopiero po wniesieniu ponaglenia przez skarżącą w dniu [...] sierpnia 2018 r., ale dopiero po wpływie do ORA w dniu [...] września 2018 r. pisma z Biura Rzecznika Praw Obywatelskich nr [...] informującego o interwencji skarżącej u Rzecznika i objęciu sprawy monitoringiem Rzecznika. Po trzecie, także z akt sprawy wynika, że uchwała ORA z dnia [...] września 2018 r. została uchylona przez NRA uchwałą z dnia [...] listopada 2018 r., w której uzasadnieniu wskazano w sposób następujący: "Należy wreszcie zauważyć, że po dacie złożenia przez adw. B. wniosku o uchylenie uchwały z dn. [...].08.2015 r. ORA nie przeprowadziła żadnych czynności dowodowych, mających na celu ustalenie aktualnego stanu zdrowia skarżącej, jak również nie odniosła się do krytycznych uwag podniesionych w piśmie Biura Rzecznika Praw Obywatelskich z dn. [...].09.2018 r. skierowanego do Dziekana ORA w B.". Jak wynika nadto z uzasadnienia ww. uchwały uchylającej, zarzucono organowi samorządu adwokackiego pierwszej instancji niepowiadomienie o podejmowanych czynnościach pełnomocnika zawieszonej w czynnościach zawodowych skarżącej, niedoręczenie mu odpisu uchwały z dnia [...] września 2018 r., niezawiadomienie skarżącej o dacie posiedzenia ORA z dnia [...] września 2018 r., czym uniemożliwiono jej udział w posiedzeniu. Powyższe okoliczności wskazują na bezsporny fakt niedziałania organu w okresie pięciomiesięcznym (marzec – wrzesień 2018 r.), co nie może być ocenione inaczej jak w kategoriach bezczynności prowadzonego postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Przy stosowaniu tego przepisu trzeba mieć na uwadze, że stosownie do art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 K.p.a.. Natomiast zgodnie z art. 36 § 2 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2 tego przepisu). Konkretne rozstrzygnięcia sądu rozpoznającego skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania wynikają z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: P.p.s.a., zgodnie z którym: (§ 1) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z powyższego należy wyprowadzić, że jeśli sprawa została załatwiona, sąd nie ma podstaw do zobowiązywania organu do wydania aktu lub czynności. Nałożenie przez sąd obowiązku dokonania żądanej czynności w sytuacji, gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane. W takiej sytuacji występuje możliwość umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Nie zwalnia to jednak sądu od stwierdzenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność i czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że sąd umorzył w punkcie 1 wyroku postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu. Nie mógł orzec w sposób zobowiązujący organ do podjęcia czynności, bowiem taka czynność została podjęta. Sąd dostrzega, że uchwała rozpoznająca wniosek skarżącej została podjęta przed wniesieniem skargi, co w klasycznej sytuacji prowadziłoby do oddalenia skargi na bezczynność. Jednakże zasadnicze i kluczowe dla sprawy niniejszej było to, że profesjonalny organ przez pięć miesięcy nie podjął żadnej czynności w sprawie, w tym nie zawiadomił strony w trybie art. 36 § 1 K.p.a. Zdaniem sądu, ta sytuacja powinna zostać zakwalifikowana jako bezczynność a nie przewlekłość postępowania, zaś oddalenie skargi na bezczynność uniemożliwiłoby stwierdzenie, że w istocie przed podjęciem uchwały organ nie tylko pozostawał w przewlekłości, ale był faktycznie bezczynny. Z kolei brak wynikającego z akt sprawy usprawiedliwienia pięciomiesięcznego zaniechania w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2018 r. zobowiązuje sąd do stwierdzenia wystąpienia tego zaniechania jako bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w sprawach o bezczynność i przewlekłość postępowania można mówić wówczas, gdy poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia, co miało niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, ocena kwalifikowanego charakteru zaniechania organu nie może pomijać potrzeby przeprowadzenia oceny jego działań w danej sprawie w ich całokształcie. Na całokształt tych działań oraz jego ocenę niewątpliwie składają się takie elementy, jak liczba przedłużeń terminów załatwienia sprawy, charakter i rodzaj czynności mających tuszować długotrwałość postępowania, stan prawny i faktyczny sprawy uzasadniający w relacji do stopnia wynikających z niego ustaleń, podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena odnośnie do kwalifikowanej formy zaniechania, a mianowicie z rażącym naruszeniem prawa, z oczywistych względów musi zakładać koniunkcję dwóch przesłanek, to jest naruszenie normatywnego wzorca działania oraz brak realizacji wartości prawem chronionych (zasada zaufania do państwa i jego organów) – vide wyrok NSA w sprawie II GSK 4544/16 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej sąd wskazał już na brak jakiegokolwiek wynikającego z akt sprawy usprawiedliwienia dla pięciomiesięcznego niedziałania organu, czyli dla długotrwałego przekroczenia terminów kodeksowych. Dodać można, że wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2018 r. był jednoznaczny w swej treści, zaś organowi znany był całokształt jej sytuacji, zatem nie wystąpiły powody, dla których po otrzymaniu przez skarżącą zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. ([...] marca 2017 r.) nie można było podjąć stosownej uchwały w terminach kodeksowych (bez zbędnej zwłoki, art. 35 § 1 K.p.a.). Sąd także stwierdza, że ani razu skarżąca nie została zawiadomiona w trybie art. 36 K.p.a. o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy. Mając zaś na uwadze charakter organu jako organu samorządu adwokackiego a więc charakteryzującego się cechą profesjonalności, nie można było zakwalifikować zaniechania inaczej jak mającego cechy rażącego naruszenia prawa. Skarżąca wystąpiła o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 42 751, 1 zł oraz o zasądzenie sumy pieniężnej w kwocie 21 357, 55 zł. Sąd orzekł o niewymierzaniu organowi grzywny, zaś orzekł o przyznaniu od organu sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł. Zdaniem sądu, wobec faktu podjęcia uchwały, o którą wystąpiła skarżąca, ukaranie organu grzywną było bezprzedmiotowe. Grzywna w tej konkretnej sprawie nie spełniłaby funkcji przymuszającej, zwłaszcza zaś nie było podstaw do orzeczenia grzywny w kwocie przez skarżącą wskazanej, gdyż kwota ta nie znajduje usprawiedliwienia w okolicznościach sprawy. Natomiast zasadne było przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej, w wysokości jednak znacznie niższej niż żądana, bowiem podobnie jak w przypadku grzywny, wysokość wskazana w skardze nie znajduje uzasadnienia. Suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Zdaniem składu orzekającego w tej konkretnej sprawie, taka sytuacja wystąpiła w toku postępowania przed organem administracji. Skarżąca oczekiwała kilka miesięcy na rozstrzygnięcie o wniosku z dnia [...] lutego 2018 r., pozostając w zaufaniu do profesjonalnego organu jakim jest ORA. Nadto oczekiwała na rozstrzygnięcie w sprawie, która – z oczywistych i niekwestionowanych względów – jest dla niej sprawą niezwykle ważną, bo pozostającą w sferze nie tylko czysto zawodowej, ale mającą wymiar ściśle osobisty z uwagi na przesłanki podjęcia uchwały o tymczasowym zawieszeniu w wykonywania zawodu adwokata. Oczekiwanie to było również uzasadnione z uwagi na ewentualną możliwość kwestionowania w drodze odwoławczej niekorzystnego rozstrzygnięcia. Także nie może ujść uwadze, że tymczasowe zawieszenie trwa od 2015 r., co dodatkowo powinno było być uwzględnione w niezwłocznym załatwieniu wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. Nie ulega zatem dla sądu wątpliwości, że niedziałanie organu w sprawie niniejszej było niedziałaniem powodującym po stronie skarżącej krzywdę moralną, którą przyznana suma pieniężna ma zrekompensować. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 (pkt 1 wyroku), art. 149 § 1 pkt 3 (pkt 2 wyroku), art. 149 § 1a (pkt 3 wyroku) i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając wpis od skargi w kwocie 100 zł.