II SA/Kr 1125/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z dnia 7 marca 2018 r. nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. zwrócił A. F. podanie o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela gruntowa l. kat [...] i parcela budowlana l. kat [...] gmina kat. Z.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podaniami z dnia 1 września 2017 r., 14 września 2017 r., 15 września 2017 r., 12 września 2017 r., 13 września 2017 r. A. F. wystąpił o wydanie decyzji o wypłacie rekompensaty ze względu na nieuprawnione przywłaszczenie nieruchomości, a przypadku braku decyzji o wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości. Pismem z dnia 20 października 2017 r. organ zwrócił się o jednoznaczne sprecyzowanie treści podania. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 10 listopada 2017 r., A. F. wystąpił o wydanie decyzji w przedmiocie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...]zł z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, oznaczonej jako parcela gruntowa l. kat. [...] i parcela budowlana l. kat. [...] gm. kat. Z.. Organ ustalił, że umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia 29 września 1960 r. Rep. Nr [...] Przedsiębiorstwo [...] w Z. nabyło od W. T., Z. I. K., R. T., A. B. nieruchomość opisaną w księdze wieczystej Kw [...], oznaczoną jako parcela budowlana l. kat. [...] gm. kat. Z. o pow. 0,1423 ha, oraz opisaną w księdze wieczystej Kw [...], oznaczoną jako parcela gruntowa l. kat. [...] gm. kat. Z. o pow. 0,0045 ha. Umowa została zawarta w trybie ustawy z dnia 12.03.1958 roku. W § 3 umowy sprzedaży określono szczegóły płatności ceny nabycia nieruchomości, w szczególności wskazano, że kwota [...]zł "zostanie zapłacona sprzedawcom w trybie art. 12 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z powyższej kwoty przypada dla W. T. i A. B. po [...], oraz dla R. T. i Z. I. K. po [...]. Powyższą resztę ceny zobowiązuje się strona kupująca zapłacić pod rygorem egzekucji z aktu notarialnego." Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności związane z nabyciem na rzecz Skarbu Państwa w/w nieruchomości, organ stwierdził, że dla dochodzenia roszczeń związanych z wykonaniem zobowiązań wynikających z w/w umowy sprzedaży z dnia 29 września 1960r. Rep Nr [...], w tym dla dochodzenia wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania stanowiącego cenę nabycia nieruchomości, ustalonego przedmiotową umową sprzedaży, właściwa jest droga cywilno-prawna regulowana przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny oraz ustawa z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks Postępowania Cywilnego, w ramach której strony umowy bądź następcy prawni tych stron, mogą wystąpić do właściwego miejscowo i rzeczowo sądu powszechnego ze stosownym powództwem. Do wyłącznej właściwości sądów powszechnych należy ocena tego rodzaju powództwa. W konsekwencji, ze względu na fakt, że podstawą zgłoszonego roszczenia A. F. jest umowa cywilnoprawna, której wykonanie następuje w drodze cywilnoprawnej, to Starosta [...], jako organ administracji publicznej nie posiada upoważnienia do merytorycznego orzekania w tym zakresie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. F.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 16 lipca 2018 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek zwrotu podania powstaje wówczas, gdy z wniesionego pierwotnie podania wynika, że żądanie zawarte w podaniu dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego. W ocenie Kolegium Starosta [...] prawidłowo skoncentrował swoje rozważania na treści podania A. F. i trafnie wskazał, że sprawa objęta podaniem należy do właściwości sądu powszechnego. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że cywilnoprawnego charakteru roszczeń A. F. nie niweczy okoliczność zawarcia umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia 29 września 1960 r. Rep. Nr [...] nieruchomości objętej podaniem w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na powyższe postanowienie A. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając, że SKO w N. S. nie zrozumiało lub nie chciało zrozumieć jego wniosku. Skarżący wielokrotnie bowiem wskazywał, że organ powinien z urzędu wypłacić odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Zarzucił naruszenie przepisu art. 44 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 10, art. 76 a i art. 77 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302- dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Z art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżone postanowienie organu odwoławczego, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przede wszystkim wskazać należy, że organ I instancji wadliwie wzywał skarżącego o sprecyzowanie wniosku. Żądanie zostało bowiem określone jednoznacznie. Już w pierwszym wniosku skarżący domagał się wydania na podstawie art.129 ust.5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzji o wypłacie zwaloryzowanego odszkodowania. Zgodnie z tym przepisem Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. wtedy, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Tak więc wprost i w oczywisty sposób wynikało z podania, że skarżący domaga się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które ustalane jest w postępowaniu administracyjnym, a właściwym organem jest starosta. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji był przepis art. 66 § 3 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wysnucie zatem z treści cytowanego podania wniosku, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny było oczywiście nieuzasadnione. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Kr 1332/15, w którym stwierdzono, że warunkiem zastosowania art.66 § 3 K.p.a. jest to, aby bez jakichkolwiek dalszych wyjaśnień było oczywiste, że zgłaszane żądanie należy do drogi sądowej. Zwrot podania nie jest załatwieniem sprawy i nie może być poprzedzany prowadzeniem postępowania dowodowego i oceną prawną przesłanek zgłoszonego żądania. W rozpoznawanej sprawie organy doszły do przekonania, że sprawa nie należy do drogi administracyjnej dopiero po ustaleniu, że nieruchomość została zbyta w drodze umowy zwartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i po dokonaniu oceny, że w takim wypadku nie może być mowy o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. W istocie więc organy ustaliły w sprawie stan faktyczny i poddały go ocenie w kontekście przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i w kontekście obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozważania te doprowadziły do wysnucia wniosku, że jedyną drogą dochodzenia roszczeń z umowy sprzedaży nieruchomości jest droga cywilna. Rzecz jednak w tym, że A. F. nie domagał się zasądzenia odszkodowania związanego np. z niewykonaniem umowy z 29 września 1960 r., ale przyznania odszkodowania albo nieruchomości zamiennej z wyraźnym wskazaniem przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak już wcześniej podniesiono ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli żądanie wszczęcia postepowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art.61 a K.p.a.). Stwierdzić zatem należy, że A. F. wystąpił do właściwego organu o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie należącym do kompetencji tego organu. Załatwienie takiego podania polega na ustaleniu stanu faktycznego i sprawdzeniu czy stan ten odpowiada przesłankom wskazanym w przepisie mogącym mieć zastosowanie. Negatywna ocena w tej mierze nie może prowadzić do zwrotu podania. Zgłoszone przez A. F. żądanie winno być zweryfikowane w postępowaniu administracyjnym przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dokonanie prawnej oceny ustalonego stanu faktycznego. Orzekając na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. o zwrocie podania, organy nie wskazały o jaką konkretnie sprawę cywilną chodzi podając ogólnie, że dla rozpatrywania roszczeń i zarzutów związanych z wykonaniem umowy właściwe są sądy powszechne. Bliższe sprecyzowanie charakteru "roszczenia lub zarzutu" nie było możliwe, bo - jak wyżej wskazano - A. F. takiego w ogóle nie zgłosił: domagał się wydania "decyzji o wypłacie zwaloryzowanego odszkodowania" za wywłaszczoną nieruchomość. Właściwość sądu powszechnego, stosownie do art. 66 § 3 K.p.a., ma wynikać z samego podania, a nie z oceny prawnej dokumentów, które według wnoszącego podanie mają uzasadniać jego żądanie. Z tego powodu błędem jest klasyfikowanie zgłoszonego żądania jako żądania cywilnoprawnego tylko na podstawie umowy z 29 września 1960 r., a wbrew wyraźnemu oczekiwaniu skarżącego. Zgłoszone przez A. F. żądanie winno być więc zweryfikowane w postępowaniu administracyjnym przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dokonanie prawnej oceny ustalonego stanu faktycznego. Organy zatem w sposób istotny naruszyły przepis art. 66 art. 66 § 3 K.p.a., a to powoduje konieczność uchylenia wydanych przez nie postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 P.p.s.a.