II SA/Wa 596/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego dla pracodawcy za okres pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez pracownika 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej na rzecz Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", orzeczenie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] z [...] grudnia 2017 r. o odmowie wypłaty dla pracodawcy - Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o., zwanego dalej "Spółką" - świadczenia pieniężnego za okres pełnienia w grudniu 2017 roku służby wojskowej przez p. P. S., zwanego dalej "Pracownikiem". W uzasadnieniu decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - wniosek Spółki wpłynął do organu I. instancji [...] grudnia 2017 r.; dotyczył wypłaty dwutygodniowej odprawy w związku z powołaniem Pracownika do terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie, - zgodnie z art. 125 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1430 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o obronie", pracownik powołany do zasadniczej służby wojskowej, okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej otrzymuje od pracodawcy odprawę w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia, obliczonego według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, - art. 134a ust. 1 i ust. 2 ustawy o obronie określa, że pracodawcy, zatrudniającemu pracownika będącego żołnierzem rezerwy posiadającym nadany przydział kryzysowy lub żołnierzem Obrony Terytorialnej (dalej "OT"), przysługuje świadczenie pieniężne za okres odbywania ćwiczeń wojskowych, pełnienia okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez tego żołnierza; świadczenie obejmuje wyłącznie rekompensatę kosztów, bez kwot wynagrodzenia, poniesionych przez pracodawcę z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas określony nowego pracownika w celu zastępstwa żołnierza rezerwy lub z tytułu powierzenia tego zastępstwa innemu pracownikowi zatrudnionemu dotychczas u tego pracodawcy, a także wypłaty żołnierzowi rezerwy odprawy, o której mowa w art. 125 ustawy o obronie, - z treści powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że świadczenie pieniężne, obejmujące wypłaconą odprawę, o której mowa w art. 125 ustawy o obronie, przysługuje zatrudniającemu żołnierza rezerwy, w związku z jego powołaniem do - w przedmiotowej sprawie - terytorialnej służby wojskowej, pełnionej rotacyjne, - stosownie do art. 99 ust. 1 i 2 ustawy o obronie, żołnierzem rezerwy jest osoba, która złożyła przysięgę wojskową i została przeniesiona do rezerwy po zwolnieniu z czynnej służby wojskowej, w tym z zawodowej służby wojskowej lub ze służby kandydackiej, jeżeli w dalszym ciągu podlega obowiązkowi służby wojskowej; osobie takiej przysługuje tytuł żołnierza rezerwy, - z powołanymi wyżej przepisami ustawy o obronie, korespondują zapisy § 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 lipca 2017 r. w sprawie świadczenia pieniężnego przysługującego pracodawcom zatrudniającym żołnierzy rezerwy posiadających nadany przydział kryzysowy za okres odbywania przez tych żołnierzy ćwiczeń wojskowych lub pełnienia okresowej służby wojskowej oraz żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową rotacyjnie (Dz. U. poz. 1497), zwanego dalej "rozporządzeniem o świadczeniu pieniężnym"; wskazują one, że rozporządzenie określa sposób obliczania poniesionych przez pracodawcę kosztów z tytułu wypłaty odprawy pracownikowi będącemu żołnierzem rezerwy, posiadającym nadany przydział kryzysowy, powołanemu po raz pierwszy do pełnienia okresowej służby wojskowej, lub pracownikowi będącemu żołnierzem rezerwy, powołanemu po raz pierwszy do pełnienia terytorialnej służby wojskowej, - jak wynika z prowadzonej ewidencji wojskowej, w dniu powołania do terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie, Pracownik nie był żołnierzem rezerwy; w świetle zatem powołanych wyżej przepisów Spółce nie przysługuje zwrot wypłaconej mu odprawy w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia, obliczonego według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. W skardze, Spółka, reprezentowana przez Pełnomocnika – radcę prawnego, sformułowała zarzuty naruszenia przepisów: - prawa procesowego: - art. 6, 7, 8 § 1, art. 9, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie treści: - § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia o świadczeniu pieniężnym, - art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 K.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz odstąpienie od wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane przez Spółkę; skutkowało to wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, - art. 11, w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesionych w odwołaniu zarzutów, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że wystąpiły przesłanki do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, - prawa materialnego – przez błędną wykładnię art. 134a, w zw. z art. 125 ustawy o obronie - wskutek przyjęcia, że zwrot wypłaconej odprawy przysługuje wyłącznie pracodawcom zatrudniającym żołnierzy rezerwy; pozostaje to w oczywistej sprzeczności z treścią § 5 ust. 5 rozporządzenia o świadczeniu pieniężnym oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Podkreślano, że podstawą do wypłaty świadczeń ze środków publicznych może być tylko jednoznaczna treść regulacji normatywnej. Nie można stosować w takim przypadku wykładni rozszerzającej. Podstawą wypłaty środków publicznych nie może być także wyłącznie przepis aktu wykonawczego, o ile dany obowiązek nie wynika dla organu z regulacji rangi ustawowej. W trakcie rozprawy (k. 39) Pełnomocnik organu wskazał, że aktualnie procedowana jest poprawka m.in. art. 134a ustawy o obronie, dla wyeliminowania rozbieżności. Przewiduje się także zrekompensowanie wypłaty świadczeń dla pracodawców, którzy wypłacili już świadczenia dla żołnierzy obrony terytorialnej, w myśl art. 125 tej ustawy. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydając zaskarżoną decyzję – w tym zakresie trafne są wywody skargi – organy obu instancji wadliwie wyłożyły znaczenie przepisów prawa materialnego, zakreślających przypadki, gdy - ze środków publicznych – wypłacane jest dla prawodawcy świadczenie m.in. z tytułu poniesienia kosztów odprawy, wypłaconej przezeń uprzednio na rzecz osób powołanych do terytorialnej służby wojskowej. W rozpatrywanej sprawie niesporne były jej okoliczności faktyczne - wypłata przez Spółkę należnej Pracownikowi odprawy, wobec powołania go do terytorialnej służby wojskowej. Spór sprowadza się do oceny, czy - w myśl art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o obronie - wypłacona kwota odprawy podlega zwrotowi, w ramach tzw. świadczenia ze środków publicznych. Trafne są wprawdzie wywody organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, gdzie podnosił, że wszelkie wypłaty świadczeń ze środków publicznych muszą znajdować podstawę w treści konkretnych regulacji normatywnych. Chybiona jest jednak teza, jakoby nie było możliwe wydatkowanie środków publicznych, gdy tego warunkiem jest proces stosownej wykładni przepisów. Zastrzeżenie to, choć generalnie słuszne, nie może obejmować przypadków szczególnych. Chodzi o sytuacje, gdy równocześnie: - jest to niezbędne dla zapewnienia spójności znaczenia znajdujących w sprawie zastosowanie norm prawnych, wobec ujawnienia ich oczywistej sprzeczności przy wykorzystaniu prostych reguł wykładni językowo-logicznej, - wola prawodawcy w danym zakresie może być w sposób niebudzący wątpliwości odkodowana, - odstąpienie od zastosowania bardzie złożonych metod wykładni wyklucza racjonalne stosowania określonej regulacji w systemie prawnym, przez co powstaje luka, nieznajdująca podstaw w systemie aksjologicznym. Przy spełnieniu powyższych warunków reguły państwa prawnego przemawiają wręcz za poszukiwaniem stosownej wykładni określonych jednostek redakcyjnych. W rozpoznawanym przypadku jest poza sporem, że prawodawca przewidział zasady wypłacania przez pracodawcę odprawy dla osób powołanych zarówno do zasadniczej i okresowej, jak i terytorialnej służby wojskowej (tak art. 125 ustawa o obronie). Równocześnie w art. 134a ust. 1 tej samej ustawy wyrażono zasadę wypłacania tzw. świadczenia na rzecz pracodawcy, który poniósł określone ciężary, związane z powołaniem do służby wojskowej zatrudnionych przezeń osób. Dotyczy to jednoznacznie zarówno żołnierzy rezerwy jak i żołnierzy OT. Obejmuje m.in. przypadek pełnienia terytorialnej służby rotacyjnej. W tym kontekście musi być więc odczytywany ust. 2 danej regulacji. Wskazano tam, czym jest ustanowione ust. 1 świadczenie (rekompensatą kosztów), oraz jakie składniki obejmuje - w tym przez wymienienie, które wydatki pracodawcy nie są rekompensowane. Wskazano tam jednoznacznie, że należne pracodawcy świadczenie obejmuje także zwrot kosztów wypłaconej żołnierzowi odprawy. Zasadnie zauważa organ, że - we wskazanej jednostce redakcyjnej - użyto jedynie pojęcia żołnierz rezerwy, zresztą dwukrotnie. Trzeba mieć jednak na uwadze, że wskazany przepis (ust. 2) określa reguły wypłaty świadczenia, które - z mocy ust. 1 - jest należne także pracodawcy, zatrudniającemu żołnierza OT, odbywającego terytorialną służbę wojskową. Pewne reguły wypłaty świadczenia - odnosząc je expressis verbis do żołnierzy OT - zawierają także ust. 8 i 10 w art. 134a ustawy. Wskazane normy pozostawałyby więc w oczywistej sprzeczności, o ile by przyjąć za organem, że ust. 2 faktycznie ogranicza możliwość uzyskania świadczenia jedynie do pracodawców, zatrudniających żołnierzy rezerwy. Takie rozumienie regulacji ust. 2 uznały właśnie za prawidłowe organy administracji obu instancji. Przyjęły, jakoby świadczenie – np., co do kosztów odprawy - przysługiwało tylko pracodawcom zatrudniającym żołnierzy rezerwy. Takie rozumienie ust. 2 pomija jednakże zasadę wykładni w celu eliminacje oczywistych sprzeczności w systemie, przy założeniu racjonalności prawodawcy. Skoro wyraził on mianowicie wolę wypłaty świadczenia, także pracodawcy zatrudniającemu osoby będące żołnierzami OT (tak ust. 1), zaś - w myśl ust. 2 - świadczenie to ma stanowić rekompensatę poniesionych kosztów, niepodobna, aby założył on, że świadczenie w razie zatrudniania takich osób nie ma być w istocie wypłacane. Dla eliminacji tej sprzeczności konieczne było wobec tego odwołanie do względów wykładni – w tym historycznej czy celowościowej. Należy więc odnotować, że instytucja wojsk obrony terytorialnej została wprowadzona do ustawy o obronie w ramach stosownych nowelizacji. W ich trakcie zmieniono także art. 134a - ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Poz.2138). Wprowadzono wówczas w danej jednostce redakcyjnej szereg modyfikacji, uwzględniając funkcjonowanie wojsk obrony terytorialnej. Jednakże stosownych pojęć nie wprowadzono do ust. 2. Jednakże, z powyżej wskazanych względów - jednoznacznego wyrażenia przez prawodawcę woli objęcie świadczeniem kosztów pracodawcy, związanych z odbywaniem służby także przez żołnierzy OT - uprawnione jest przyjęcie, że pozostawienie w ust. 2 wyłącznie określenia żołnierz rezerwy jest oczywistą omyłka. Nie budzącą wątpliwości wolą prawodawcy było natomiast w istocie stosowanie reguł zamieszczonych w ust. 2 także, co do zatrudniających żołnierzy OT. Treść kontrowersyjnego przepisu należy wykładać generalnie zgodnie z wolą prawodawcy, skoro jest możliwa do odtworzenia. Gdy - przy zastosowaniu prostego rozumienia językowo-logicznego - norma nie może być prawidłowo odkodowana - tu wobec wskazanych wyżej sprzeczności - należy wykorzystać inne stosowne metody wykładni. Poszukując właściwego rozumienia wskazanych regulacji należy mieć także na względzie, że nie sposób doszukać się racjonalnych względów celowościowych, które mogłyby przemawiać za przyjęciem przez prawodawcę, że - jak to przyjmuje organ – zwrot kosztów w formie świadczenia dotyczyć ma tylko pracodawcy, który zatrudnia żołnierzy rezerwy lecz już nie żołnierzy OT. Konstatację, że brak dodania w ust. 2 określenia żołnierz OT stanowi oczywistą omyłkę prawodawcy na etapie uprzedniej nowelizacji art. 134a ustawy o obronie, potwierdza przekazana przez pełnomocnika organu informacja o procedowaniu noweli danego artykułu, dla wskazania w nim wprost, że świadczenie jest należne także pracodawcom zatrudniającym żołnierzy OT. Ma ona ustanawiać także regułę wypłaty świadczeń pracodawcom, którzy - wobec dotychczasowego brzmienia ust. 2, i jego rozumienia przez organy administracji - nie otrzymali rekompensaty z tytułu wypłaty odprawy. Wobec wskazanych uwarunkowań organ wadliwie odczytał, ustalone art. 134a ust. 2 w zw. z ust. 1 tego artykułu, reguły wypłaty świadczenia, m.in. z tytułu wypłaty pracownikowi kosztów odprawy. Wobec oczywistej sprzeczności wskazanych zapisów przy zastosowaniu prostej wykładni językowo-logicznej, niezbędnym było sięgnięcie do bardziej złożonych sposobów odkodowania ich znaczenia. Wadliwa wykładnia wskazanych regulacji prowadziła do błędnego uznania, jakoby pracodawcy zatrudniającemu żołnierza OT, za okres pełnienia terytorialnej służby rotacyjnej, nie przysługiwało świadczenie, obejmujące zwrot wypłaconej odprawy. Naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik danej sprawy. Z tej przyczyny odmówiono bowiem Spółce wypłaty świadczenia. Bezzasadne są natomiast zarzuty skargi, gdzie dowodzono naruszenia przepisów postępowania. Wszelkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne były bezsporne. W tym kontekście nie mógł mieć także znaczenia zarzut naruszenia art. 79a K.p.a. Przepisy procedury administracyjnej służą w istocie właściwemu wyjaśnieniu istotnych uwarunkowanie faktycznych sprawy nie zaś ustaleniu uwarunkowań prawnych. Bezzasadne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. pozostawało natomiast w bezpośrednim związku z błędną wykładnię przepisu prawa materialnego. Zasadny jest natomiast w takim razie zarzut naruszenia § 5 ust. 5 rozporządzenia o świadczeniu pieniężnym. Regulacja ta winna znaleźć zastosowanie także dla wypłaty świadczenia wobec poniesienia kosztów, związanych z zatrudnianiem żołnierzy OT. Chybione jest z kolei zarzut naruszenie konstytucyjnej zasady równości, o ile organ w przypadku każdego prawodawcy odnawiał wypłaty świadczenia, gdy odprawę otrzymali żołnierze OT. W takim bowiem przypadku każdy pracodawca był traktowany tak samo. Mogłoby wyłącznie budzić wątpliwości, czy nie przyznanie świadczenia dla pracodawcy, który wypłacił odprawy żołnierzowi OT wobec ustawowego obowiązku, pozostaje w zgodzie z innymi konstytucyjnymi regułami, co wykracza poza granice niniejszej sprawy. Sąd nie uwzględnił wniosku Spółki o uchylenie także decyzji organu I. instancji. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, ani też Sąd nie dopatrzył z urzędu, aby było to niezbędne dla załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804). Na zasądzone koszty składa się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia za czynności adwokackie. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.