VI SA/Wa 1274/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] na rzecz skarżącego S. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "dyrektor ..OW NFZ"), decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2008 Nr 164, poz. 1027 z późn. zm., dalej: "ustawa o świadczeniach"), oddalił odwołanie wniesione przez S.(dalej: "Strona", "Skarżący"), od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dyrektor ..OW NFZ wskazał, że 21 marca 2014 r., ogłosił postępowanie nr [...], w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze W., dotyczące zapewnienia świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r. Wartość postępowania wynosiła 688 500,00 zł. Do postępowania zostało złożonych 7 ofert. Strona złożyła ofertę w 3 kwietnia 2014 r. z zachowaniem terminu określonego w ogłoszeniu o postępowaniu. 6 kwietnia 2014 r. w siedzibie ..OW NFZ nastąpiło otwarcie złożonych w postępowaniu ofert. 24 kwietnia 2014 r. oferta Strony została odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Jak dalej wyjaśnił organ w zaskarżonej decyzji, Strona 30 kwietnia 2014 r. wniosła protest na czynność Komisji konkursowej, zarzucając nieuzasadnione odrzucenie oferty. Strona podkreśliła w swoim proteście, że posiada potencjał w postaci wykfalifikowanego personelu oraz bazę techniczną i lokalową pozwalającą na realizację kontraktu. Komisja konkursowa nie podzieliła argumentacji Strony i postanowiła nie uwzględnić protestu. Organ wskazał następnie, że na podstawie informacji przedstawionych w ofertach złożonych przez oferentów do postępowania nr [...]system informatyczny Narodowego Funduszu Zdrowia wygenerował tzw, "ranking otwarcia" zawierający wstępną kalkulację łącznej liczby punktów uzyskanych za poszczególne kryteria oceny oferty oraz propozycję ilościowo-cenową. Następnie Komisja konkursowa dokonała dalszej analizy ofert złożonych w postępowaniu i po przeprowadzeniu weryfikacji ofert postanowiła o zaproszeniu oferentów do negocjacji. Strona nie została zaproszona do negocjacji ponieważ Jej oferta została odrzucona w części jawnej. Organ dodał, że po przeprowadzeniu negocjacji Komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy, uwzględniający wszystkie oferty, które nie zostały odrzucone w toku postępowania konkursowego. Oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, z uwzględnieniem wyników negocjacji. Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło [...] czerwca 2014 r. i do udzielania świadczeń wybrano 5 oferentów. Organ wyjaśnił następnie, że Strona złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, którego dyrektor ..OW NFZ nie uwzględnił wydając decyzję z [...]czerwca 2014 r., nr [...]. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, dyrektor ..OW NFZ natomiast, decyzją z [...] września 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. Na tę decyzję Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 18 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3872/14, uchylił obydwie decyzje dyrektora ..OW NFZ. WSA uznał, że organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający dlaczego oferta Odwołującego nie mogła zostać oceniona z uwzględnieniem trybu o którym mowa w § 8 Zarządzenia nr 77/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne (dalej: Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ"). Dyrektor ..OW NFZ, analizując powtórnie ofertę Strony uznał, że odstępstwo, o którym mowa w § 8 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. W skardze z 25 kwietnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący zaskarżając decyzję dyrektora ..OW NFZ z [...] marca 2018 r., z [...]marca 2018 r., wniósł o jej uchylenie w całości, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie nie dłuższym niż 30 dni poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania w trybie rokowań ze Skarżącym oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez Skarżącego oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że: Skarżący nie dysponuje wykwalifikowaną kadrą lekarzy biorących udział w procesie leczenia pacjentów w ramach powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, Świadczeniobiorcy nie mają możliwości konsultacji u lekarzy o odmiennych kwalifikacjach i różnym doświadczeniu, zatrudnionych w ramach jednej placówki, a także że Skarżący nie pełni również funkcji bazy dydaktycznej dla uczelni medycznej, oraz w konsekwencji niezastosowanie § 8 ust. 2 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ, 2) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, w szczególności zaś powołanie się przez organ na okoliczności, które nie zostały dostatecznie wykazana dowodami i w konsekwencji czego nie mogą one zostać uznane za udowodnione, co stanowi istotne naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie stoi na przeszkodzie realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady przekonywania, a także załatwienie sprawy z całkowitym pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 3) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez dokonanie wyboru oferentów z naruszeniem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, 4) art. 142 ust. 6 pkt 1 ustawy o świadczeniach, poprzez przedwczesną eliminację oferty Skarżącego już w części jawnej konkursu, mimo iż podstawą odrzucenia oferty były warunki zaproponowane przez Skarżącego, które winny być przedmiotem badania komisji konkursowej w części niejawnej konkursu i które ulegają modyfikacjom w trybie negocjacji, 5) art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, poprzez brak oceny złożonej przez Skarżącego oferty z punktu widzenia ciągłości, dostępności i jakości udzielanych świadczeń, które to kryteria powinny są zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu traktowane przez komisję konkursową priorytetowo, 6) art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, poprzez bezzasadne odrzucenie oferty Skarżącego w toku postępowania konkursowego, pomimo iż spełniał on wszystkie wymagania formalne do udzielania świadczeń zdrowotnych z zakresu będącego przedmiotem postępowania konkursowego, 7) art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach, poprzez bezzasadne odrzucenie w toku postępowania konkursowego oferty Skarżącego w całości, mimo iż braki, na które powoływała się komisja konkursowa uzasadniając odrzucenie oferty, dotyczyły tylko części oferty, 8) § 8 ust. 2 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ, polegające na niezastosowaniu tego przepisu, pomimo że Skarżący spełnia kryteria do zastosowania tego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podniesione w skardze. Należy podkreślić, że Sąd orzeka na podstawie akt sprawy oceniając zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej, realizując zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., stojąc na straży praworządności, obowiązany jest z urzędu lub na wniosek stron do podjęcia wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z powyższym organ na podstawie art. 77 § 1 K.p.a., jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Celem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jest ustalenie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, co pozwola na uzyskanie podstawy do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego. Ustalenie zatem stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył normy wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dyrektor ..OW NFZ, uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie wyjaśnił, że z przedstawionej przez Stronę oferty wynika, że świadczenia miały być realizowane w wysokości 5,09 etatu przeliczeniowego w łącznym czasie pracy 147 godzin tygodniowo. Organ wskazał, że etat przeliczeniowy został zdefiniowany w § 2 ust. 1 pkt 1 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ, że etat przeliczeniowy to liczba punktów rozliczeniowych na miesiąc, przeznaczona na wykonanie świadczeń stomatologicznych przez jednego lekarza udzielającego świadczeń w wymiarze czasu pracy określonym w załączniku nr 4 do zarządzenia. Organ dodał, że w § 8 ust. 1 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ wskazano, że dyrektor Oddziału zawiera umowy na nie mniej niż 0,5 etatu przeliczeniowego i nie więcej niż jeden etat przeliczeniowy w odniesieniu do jednego lekarza pracującego w wymiarze czasu określonym w załączniku nr 4 do zarządzenia. Organ zatem stwierdził, że wymagany czas pracy zgodnie z załącznikiem nr 4 I.p. 1.2. powinien być proporcjonalny do liczby etatów przeliczeniowych, tj. 152 godziny i 50 minut tygodniowo, a nie jak wykazano w ofercie w wymiarze 147 godzin. Sąd zauważa jednak, że z akt sprawy wynika, że zgodnie z przedstawioną przez Skarżącego ofertą, świadczenia miały być realizowane w wysokości 1,15, a nie 5,09 etatu przeliczeniowego przez dwóch lekarzy w łącznym czasie pracy 31, a nie 147 godzin tygodniowo. Organ nie odniósł się zatem do oferty Skarżącego złożonej w konkursie ofert będącym przedmiotem niniejszej sprawy, przyjmując za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia ofertę nie złożoną przez Skarżącego w przedmiotowym konkursie ofert. Należy również wskazać, że zgodnie z § 8 ust. 1 i ust. 2 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu na obszarze właściwości danego oddziału wojewódzkiego zawiera umowy: 1) na jeden etat przeliczeniowy w odniesieniu do jednego lekarza pracującego w wymiarze czasu określonym w załączniku nr 4 do zarządzenia; 2) na nie mniej niż pół etatu przeliczeniowego w odniesieniu do jednego lekarza (ust. 1). W uzasadnionych sytuacjach dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu może odstąpić od zasad określonych w ust. 1 oraz ustalić inną wartość etatu przeliczeniowego niż wielkość kalkulacyjna określona w § 2 ust. 1 pkt 1 (ust. 2). W zaskarżonej decyzji dyrektor ..OW NFZ, wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania konkursowego, zgodę na odstępstwo od ww. wymagań (§ 8 ust. 1 i ust. 2 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ), otrzymały jedynie jednostki kliniczne, prowadzące działalność dydaktyczno-naukową oraz jednostki prowadzące szkolenia specjalizacyjne, jak i szkolenia w zakresie kształcenia podyplomowego lekarzy dentystów. W ocenie dyrektora ..OW NFZ, w przeciwieństwie do jednostek, które uzyskały zgodę na ww, odstępstwo, Odwołujący nie dysponuje wykwalifikowaną kadrą lekarzy, biorących udział w procesie leczenia pacjentów w ramach powszechnego ubezpieczenia zdrowego, świadczeniobiorcy nie mają możliwości konsultacji u lekarzy o odmiennych kwalifikacjach i różnym doświadczeniu, zatrudnionych w ramach jednej placówki, co niewątpliwie wpływa korzystnie na proces leczenia. Strona, odmiennie niż pozostałe podmioty, które uzyskały zgodę na odstępstwo, nie jest jednostką prowadzącą działalność dydaktyczną w zakresie kształcenia podyplomowego lekarzy dentystów, w większości dziedzin stomatologii tj. chirurgii, ortodoncji, periodontologii, protetyki, stomatologii dziecięcej oraz stomatologii zachowawczej z endodoncją jak również nie prowadzi szkoleń specjalizacyjnych. Strona nie pełni również funkcji bazy dydaktycznej dla uczelni medycznej, nie znajduje się również na liście jednostek organizacyjnych prowadzących specjalizację w dziedzinie stomatologii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Strona nie zatrudnia również lekarzy będących konsultantami krajowymi i wojewódzkim. Dlatego też w ocenie dyrektora ..OW NFZ nie ma podstaw do wyrażenia zgody na odstępstwo o którym mowa w § 8 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ. Sąd zauważa jednak, że z akt sprawy wynika, że w postępowaniu konkursowym będącym przedmiotem niniejszej sprawy, organ nie zastosował odstępstwa wynikającego z § 8 ust. 2 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ, do żadnego z oferentów biorących udział w tym konkursie ofert. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że okoliczności faktyczne przyjęte za podstawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Organ odniósł się w zaskarżonej decyzji do innego stanu faktycznego, niż będący przedmiotem niniejszej sprawy przez co zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej, niemożliwa jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego w niniejszej sprawie. Poprzez brak odniesienia się przez organ do oferty złożonej przez Skarżącego w postępowaniu konkursowym będącym przedmiotem niniejszej sprawy, niemożliwa jest ocena, czy organ prawidłowo uznał, że oferta Skarżącego nie spełniała wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, ponieważ wynikający z oferty łączny tygodniowy czas pracy nie był proporcjonalny do liczby etatów przeliczeniowych zgodnie z załącznikiem nr 4 I.p. 1.2., Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ, przez co oferta została odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, jak również niemożliwa jest ocena, czy organ prawidłowo nie zastosował normy wynikającej z § 8 Zarządzenia nr 77/2013/DSOZ Prezesa NFZ. Rozpoznając ponownie sprawę, organ ustali rzeczywisty stan faktyczny sprawy zgodnie z wymogami zasady prawdy obiektywnej, a następnie uwzględniając wskazania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 18 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3872/14, wyjaśni czy w sprawie prawidłowo nie zastosowano normy wynikającej z § 8 Zarządzenia nr 77/2013/DSOZ Prezesa NFZ. Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy.