II SA/Wa 1655/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (zwanego dalej: "Szefem KAS") z dnia [...] lipca 2018 r. o stwierdzeniu niedopuszczalność odwołania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: I. K. (zwana dalej: "Skarżącą") złożyła do Sądu Rejonowego w [...] pozew z dnia [...] września 2017 r. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby. W uzasadnieniu wskazała, iż była mianowanym funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, jednakże w wyniku reformy administracji celno-skarbowej nie otrzymała propozycji służby ani zatrudnienia. W konsekwencji tego, Szef KAS uznał, iż jej stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą wprowadzającą"). Zdaniem Skarżącej, skoro jednak nie otrzymała ona żadnej decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, to jej stosunek służbowy istnieje nadal od dnia [...] września 2017 r. na podstawie aktu mianowania. Skarżąca wystąpiła również do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. (zwanego dalej: "Dyrektorem Izby") w sprawie braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, wnosząc o zobowiązanie go do złożenia jej propozycji służby. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] stwierdził swoją niewłaściwość i sprawę przekazał Szefowi KAS zgodnie z właściwością. W uzasadnieniu sąd powszechny wskazał, iż pomimo tego, że w sprawie nie została wydana formalna, indywidualna decyzja o zwolnieniu Skarżącej ze służby to brak propozycji pełnienia służby należało traktować jako decyzję w rozumieniu art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), zaś w konsekwencji pozew Skarżącej jako odwołanie od tej decyzji (o zwolnieniu ze służby), do którego rozpoznania właściwy był Szef KAS. Skarżąca wystąpiła z zażaleniem na powyższe postanowienie, które zostało oddalone przez Sąd Okręgowy w [...] mocą postanowienia z dnia [...] lutego 2018 r. o sygn. akt [...]. W uzasadnieniu sąd II instancji podzielił stanowisko sądu rejonowego, iż roszczenie Skarżącej stanowiło w istocie odwołanie od decyzji o zwolnieniu ze służby. Jednocześnie podniesiono, iż pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, obowiązek wydania takiej decyzji istnieje i obciąża organ, bowiem w razie jej braku – zwolnienie ze służby oznaczałoby całkowicie arbitralne, wyjęte spod jakiejkolwiek kontroli działanie podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r. o sygn. akt II SAB/Rz 123/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na bezczynność Dyrektora Izby w przedmiocie braku złożenia Skarżącej propozycji służby. Do wyroku złożone zostało zdanie odrębne, w którym wskazano, iż Dyrektor Izby pozostaje w bezczynności, bowiem w warunkach braku jakiejkolwiek propozycji służby lub zatrudnienia Skarżącej, zobligowany jest podjąć działania identyczne jak w przypadku funkcjonariusza zwalnianego, czyli ma obowiązek wydać decyzję administracyjną stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego oraz podać przyczyny zwolnienia. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], Szef KAS – działając w następstwie przekazania mu przez Sąd Rejonowy w [...] pozwu Skarżącej z dnia [...] września 2017 r. zgodnie z właściwością jako odwołania – stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwołał się do przepisu art. 464 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tj. Dz. U. z 2018, poz. 1360) wskazując, iż został uznany przez sąd powszechny za organ właściwy do rozpatrzenia odwołania (pozwu) Skarżącej. Następnie organ zauważył, iż przepisy ustawy wprowadzającej nie przewidują formy decyzji administracyjnej w przypadku braku propozycji służby, od której przysługiwałoby prawo wniesienia odwołania czy skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Szefa KAS, wobec tego, iż stosunek służbowy Skarżącej wygasł z mocy prawa i nie było obowiązku wydania żadnej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, to odwołanie nie może zostać złożone, zaś wniesione odwołanie uznać należało za niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa KAS z dnia [...] lipca 2018 r. Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając naruszenie: 1) art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym uniemożliwiające rozpoznanie odwołania i tym samym brak rozpoznania tego odwołania, pomimo iż jest to sprawa administracyjna i Szef KAS miał obowiązek ją rozpoznać, w tym również z uwagi na fakt wiążącego przekazania sprawy temu organowi przez sąd powszechny do rozpoznania; 2) art. 60 w zw. z art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji RP poprzez pozbawienie jej prawa do rozpatrzenia sprawy (do rozpatrzenia odwołania) i to pomimo faktu, że sąd powszechny przesłał je do rozpoznania Szefowi KAS w sposób wiążący oraz poprzez naruszenie w ten sposób zasady równego dostępu do służby publicznej (która obejmuje swym zakresem również procedury zwalniania z takiej służby). Rozwijając powyższe zarzuty Skarżąca podniosła, iż przekazanie sprawy przez sąd powszechny powinno zobowiązać Szefa KAS do merytorycznego rozpoznania sprawy, a organ nie powinien mieć prawa uniknąć tej sytuacji. Ponadto wskazała, iż brak propozycji służby wywołuje efekt prawny w postaci zwolnienia ze służby, który powinien być poparty decyzją administracyjną. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej było postanowienie Szefa KAS o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Istotne jest przy tym również to, iż odwołaniem tym był w istocie pozew Skarżącej z dnia [...] września 2017 r. – złożony pierwotnie do sądu powszechnego – który sąd ten przekazał zgodnie z właściwością Szefowi KAS, jako "odwołanie" od decyzji o zwolnieniu Skarżącej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, iż jakkolwiek podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniach do postanowień Sądu Rejonowego i Sądu Okręgowego w [...], iż w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego – stosownie do przepisu art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej – organ winien wydać decyzję o zwolnieniu Skarżącej ze służby, to nie podziela jednocześnie stanowiska, iż w niniejszej sprawie istnieje decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., choćby "nieformalna", mocą której Skarżąca została zwolniona ze służby. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie tej ustawy, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Jednocześnie, w myśl z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasały: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Stosownie do przepisu art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składał w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Jednocześnie przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej nakazywał, by w przypadkach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktować jak zwolnienie ze służby (ust. 3). Na gruncie omawianych regulacji ustawy wprowadzającej, Naczelny Sąd Administracyjny wypracował stanowisko, które podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, iż konsekwencją wygaśnięcia stosunku służbowego w związku z brakiem propozycji (art. 170 ust. 1 pkt 1) jest stosowanie przepisów regulujących zwolnienie, ale tylko w zakresie skutków wiązanych ze zwolnieniem. Nie można natomiast stosować przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 508; zwanej dalej: "ustawą o KAS") regulujących przesłanki zwolnienia, te bowiem dla przypadków objętych przepisami wprowadzającymi nie mają znaczenia. Do wygaśnięcia stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej dochodzi ex lege w wyniku braku skierowania do dotychczasowego funkcjonariusza propozycji dalszej służby lub pracy. Traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się natomiast z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Konieczność wydania takiej decyzji jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w trybie przepisów wprowadzających jak zwolnienia i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego (vide: postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2768/17; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro zatem ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby (por. także postanowienie NSA z dnia 13 września 2018 r. o sygn. akt I OSK 896/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2017 r. o sygn. akt III SAB/Gd 31/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2018 r. o sygn. akt II SAB/Rz 77/17). Powyższe stanowisko zostało rozwinięte i uzupełnione w wydanym ostatnio wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 1044/18, w uzasadnieniu którego podniesiono, iż wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie – skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m. in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakt prawny to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt. 1 ustawy wprowadzającej, każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, co również jest istotne w stanie faktycznym niniejszej sprawy, iż po stronie organu nie ma ustawowego "obowiązku" do przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby czy zatrudnienia. Jak to wyjaśniono, użycie w stronie czynnej terminu "składają" nie jest wystarczającym argumentem dla wywiedzenia, że po stronie organu przepis wprowadza obowiązek działania w jednej z tych dwóch form. Istotnie, posłużenie się formą czynną czasownika jest interpretowane jako wyraz powinności. W relacji do organu powinność jest wyrazem kompetencji, która nie jest prostym synonimem obowiązku, lecz zespołem uprawnień do działania w pewnej sferze, z jednoczesnym obowiązkiem wypełniania nałożonych na organ działań w sferze, w której organ ten zarówno jest uprawniony do działania, jak i zarazem zobowiązany z tych uprawnień korzystać w sytuacjach przewidzianych przepisami (por. Z. Rybicki, S. Piątek: Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji. Warszawa 1984 s. 245). Interpretacja zakresu przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej musi uwzględniać kontekst systemowy, czyli także regulację kolejnych przepisów ustawy, w szczególności tych, które wprost stanowią o istnieniu kategorii funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali żadnej propozycji w określonym terminie, w szczególności art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może prowadzić do zobowiązania tego organu do złożenia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, natomiast winno prowadzić do zobowiązania organu do "wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego" funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono dotychczas takiej propozycji. Mając na uwadze powyższe wywody, Sąd podziela stanowisko Skarżącej, iż w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi publicznemu propozycji pełnienia dalszej służby bądź propozycji zatrudnienia, organ winien wydać decyzję administracyjną dotyczącą stosunku służbowego takiego funkcjonariusza. Dodać należy, iż w decyzji tej organ winien analogicznie jak w przypadku zwolnienia, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić w nawiązaniu do ustawowych kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dlaczego propozycja nie została złożona konkretnemu funkcjonariuszowi. Uzasadnienie w tym zakresie winno mieścić się w ramach uznania administracyjnego oraz realizować w szczególności zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Wracając zatem na grunt niniejszej sprawy, skoro Dyrektor Izby nie wydał w stosunku do Skarżącej żadnej decyzji dotyczącej jej stosunku służbowego, do czego – co jeszcze raz podkreślić należy – był zobowiązany, to Skarżąca nie mogła w tym stanie rzeczy skutecznie złożyć odwołania. Dopiero bowiem zaistnienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, spełniającej wymogi określone w art. 104 § 1 k.p.a. pozwalałoby Skarżącej na skuteczne złożenia odwołania. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż złożenie odwołania od decyzji nieistniejącej skutkuje stwierdzeniem jego niedopuszczalności w drodze postanowienia. Oznacza to w konsekwencji, że Szef KAS był uprawniony do wydania zaskarżonego postanowienia, jakkolwiek w jego uzasadnieniu przedstawiono również wywody, których Sąd nie podziela. Pamiętać jednakże trzeba, iż Szef KAS działał w niniejszej sprawie w warunkach związania go postanowieniem sądu powszechnego o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością i był zobowiązany potraktować pozew Skarżącej jako "odwołanie". Jak to już na wstępie wskazano, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, będący sądem administracyjnym, uznaje się za właściwy by dokonać oceny tego, czy w sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną dotyczącą stosunku służbowego Skarżącej. Ocena ta jest – w świetle przywołanego stanowiska orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – negatywna. W tej sytuacji organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania w obecnym stanie sprawy, aczkolwiek w sposób nieuprawniony wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że nie ma obowiązku by taką decyzję wobec Skarżącej wydać. Mimo tego zatem, że Sąd oddalił skargę z wyłożonych wyżej względów, to nie podziela stanowiska zajętego przez Szefa KAS co do istoty sprawy, tj. w kwestii milczącego wygaśnięcia stosunku służbowego Skarżącej. W obecnym stanie sprawy, choć skarga okazała się niezasadna, to Skarżąca ma prawo domagać się od Dyrektora Izby uzyskania decyzji administracyjnej w przedmiocie jej stosunku służbowego. Mając przy tym na uwadze, iż Skarżąca występowała już ze skargą na bezczynność organu, która została oddalona, Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, iż podziela stanowisko wyrażone w zdaniu odrębnym do tego wyroku, gdyż jest ono zgodne z przywołanymi wyżej, aktualnymi poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.