II OSK 1216/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1151/18 w sprawie ze skargi E.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi E.J. (dalej: skarżąca) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] czerwca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Łącko z [...] października 2017 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2017 r. Wójt Gminy Łącko ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia o nazwie "Wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]". Decyzja została wydana na wniosek K.M. (dalej: inwestor). Jako podstawę decyzji organ wskazał art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 1, art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa) w związku z § 3 ust. 1 pkt 40a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego, Wójt Gminy Łącko w ramach przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sposób prawidłowy zweryfikował raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedłożony w toku postępowania przez inwestora. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organy właściwe w sprawie nie oceniły wnikliwie złożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu I instancji, niewystarczające jest przedstawienie w raporcie jedynie wariantu wnioskodawcy oraz wariantu proponowanego przez wnioskodawcę jako racjonalny wariant alternatywny, przy pominięciu racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy środowiskowej). Nie jest bowiem wystarczające wskazanie, że w miejsce racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska "rekomenduje się wariant proponowany do realizacji", tj. bez lokowania zakładu przeróbczego (s. 43 raportu). Uzasadnieniem dla utożsamienia wariantu najkorzystniejszego dla środowiska z wariantem proponowanym przez wnioskodawcę jest wskazanie, że realizacja przedsięwzięcia w tym wariancie "nie spowoduje istotnych zmian w środowisku naturalnym gdyż w stanie obecnym teren ten nie przedstawia znaczącej wartości przyrodniczej." W ocenie Sądu I instancji, wariant polegający na tym, że przedsięwzięcie będzie realizowane zgodnie z wariantem proponowanym przez wnioskodawcę nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. Przedstawione warianty powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu w jaki przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko w związku z różnymi sposobami jego realizacji. Celem wskazania trzech wariantów jest bowiem poszukiwanie alternatywnych rozwiązań pozwalających zrealizować zamierzenie w sposób najkorzystniejszy dla środowiska. Wariantowość nie może mieć charakteru pozornego. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, wątpliwości budzi również prawidłowość zaproponowanego racjonalnego wariantu alternatywnego. Wariant ten został niewystarczająco uzasadniony, w szczególności w zakresie jego oddziaływania na środowisko. Jak wskazano na s. 40 raportu, wariant ten zakłada realizację przedsięwzięcia wraz z zakładem przeróbczym, co stanowi istotną różnicę, w stosunku do wariantu proponowanego, ze względu na znacznie większe oddziaływanie na środowisko. Natomiast w raporcie przedstawiony został tylko lakoniczny opis przewidywanych skutków oddziaływania w przypadku zrealizowania również zakładu przeróbczego. Sąd I instancji wskazał także, że organ nie dostrzegł braków raportu w zakresie informacji dotyczących opisu krajobrazu, w którym wnioskowane przedsięwzięcie ma być realizowane (art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy środowiskowej), a także lakonicznych informacji na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia (art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy środowiskowej). Sąd I instancji podkreślił, że przedsięwzięcie ma się odbywać w terenie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i w bliskiej odległości (ok. 200 m) od obszaru Natura 2000. Stąd też opis krajobrazu nie powinien być ogólnikowy, lecz aktualny, co w tej sprawie łączy się z wymogiem uwzględnienia w opisie krajobrazu istniejących już przekształceń będących wynikiem zrealizowanych i realizowanych przedsięwzięć polegających na odkrywkowym wydobywaniu kruszywa naturalnego. Ponadto w bliskiej odległości od działki nr 242/1 (ok. 500 m), znajdują się przedsięwzięcia polegające na wydobyciu kruszywa metodą odkrywkową (złoża Maszkowice 1 i Maszkowice 2). W związku z ich realizacją powstały rozległe wyrobiska poeksploatacyjne, z których jedno jest już zalane wodą. Tego rodzaju przekształcenie terenu po zakończeniu eksploatacji, w tym powstanie zbiorników wodnych i ich zagospodarowanie, szczególnie w kontekście ewentualnego negatywnego wpływu na środowisko, powinny być wnikliwie przedstawione w raporcie, a następnie poddane analizie organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. W pierwszej kolejności inwestor zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, wadliwą wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej polegającą na przyjęciu, że wymagana ustawą środowiskową wariantowość planowanego przedsięwzięcia polega zawsze na przedstawieniu co najmniej trzech wariantów z uzasadnieniem ich wyboru i nie można zredukować tego wymogu do przedstawienia dwóch wariantów. Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3a, pkt 3b i pkt 5 lit. b) ustawy środowiskowej. Polegało to na błędnej ocenie, że znajdujący się w aktach sprawy raport był niekompletny z powodu niedostatecznie wyczerpującego opisu krajobrazu (art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy środowiskowej), zbyt lakonicznych informacji na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami (art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy środowiskowej) oraz nieprzedstawienia racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy środowiskowej). Ponadto inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego zastosowanie, przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie inwestora, Sąd I instancji pominął okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i wynikające z treści raportu. Skarżący wskazał, że opis krajobrazu i wpływu planowanej inwestycji na krajobraz, wyrażono nie tylko w punkcie 2.1.1. oraz 8.11 raportu, ale m.in. również w części tekstowej raportu na str. 7, str. 17 ("Wpływ na krajobraz"), str. 18 (opis lokalizacji planowanej inwestycji w stosunku do położenia innych zbiorników poeksploatacyjnych), str. 25, str. 37–38, str. 57, str. 68–71 (odniesienie się do podniesionego przez skarżącą zarzutu "zniszczenia krajobrazu"), a także w załączonej do raportu "Inwentaryzacji przyrodniczej", w tym na ryc. 1 (str. 11) oraz na fotomapach nr 1–3. Ponadto skarżący wyjaśnił, że opis powiązań z innymi przedsięwzięciami, wyrażono nie tylko w punkcie 2.1.2. oraz w punkcie 8.9 raportu, ale m.in. również w części tekstowej raportu na str. 18 (wyjaśnienie braku powiązań z innymi zbiornikami poeksploatacyjnymi oraz oddziaływań skumulowanych) i str. 64. Natomiast opis przyczyn utożsamienia wariantu proponowanego z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, podsumowano w punktach 7.2. i 7.4. raportu, z którego wynika, że specyfika przedsięwzięcia i jego stosunkowo prosty charakter nie pozwala na poszukiwanie racjonalnych wariantów innych niż zaprezentowany w raporcie alternatywny wariant obejmujący także instalację do przerobu kopaliny, który jednak jest wariantem mniej korzystnym środowiskowo niż wariant proponowany. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak precyzyjnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakich konkretnie ustaleń lub analiz nie zawiera raport w zakresie opisu krajobrazu i wpływu planowanej inwestycji na krajobraz oraz opisu powiązań z innymi przedsięwzięciami. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie skargi skarżącej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Inwestor wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów związanych z reprezentowaniem inwestora przez radcę prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi wadliwą wykładnię przez Sąd I instancji art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy środowiskowej z tej przyczyny, że nie można ograniczyć wymaganych przez ustawodawcę trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia łącznie z ich uzasadnieniem do dwóch. Ponadto przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej jednoznacznie stanowi, że opis każdego z trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia powinien uwzględniać szczególne cechy przedsięwzięcia, a także jego oddziaływania w ramach wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, jak i ich prawidłowe uzasadnienie wyboru. W tej sprawie, co nie budzi żadnej wątpliwości, brak jest w raporcie racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska w świetle dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy środowiskowej. Dlatego też miało to istotny wpływ na rozstrzygniecie tej sprawy, biorąc pod uwagę, że tego rodzaju wadliwość raportu powoduje, że nie można usunąć tej wady przez jego uzupełnienie bez kompleksowej korekty pozostałych jego elementów. Ponadto oddziałuje to także na prawidłowość przedstawienia w raporcie opisu krajobrazu, w którym ma być zlokalizowane dane przedsięwzięcie zgodne z dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy środowiskowej. Dotyczy to również braku w tym zakresie oceny odnośnie kumulowania się oddziaływań danego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, które są planowane lub zostały zrealizowane, a dla których wydano już decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na terenie gdzie planuje się realizację danego przedsięwzięcia. Ponadto odnosi się również do obszaru oddziaływania danego przedsięwzięcia w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3b, w związku z art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej, czyli także opisu metod prognozowania. Natomiast podnoszona w skardze kasacyjnej specyfika realizacji danego przedsięwzięcia nie może powodować naruszenia dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy środowiskowej z powodu utożsamienia w raporcie wariantu proponowanego przez wnioskodawcę z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Opracowanie racjonalnego wariantu alternatywnego oprócz wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, a także uzasadnienie ich wyboru jest bowiem obowiązkiem ustawowym, o którym stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i lit. b) ustawy środowiskowej. W tej sprawie nie zachodzą żadne przesłanki, które wyłączałyby ten obowiązek, biorąc pod uwagę, że zróżnicowanie wariantów może np. uwzględniać takie kryteria jak wielkość wydobycia tej kopaliny, obszar wydobycia, a także moc produkcyjną planowanego zakładu przeróbczego również w świetle wymagań ochrony przyrody i krajobrazu, które musi zawierać odrębny racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska (str. 40 raportu). Jest to szczególnie ważne również z tej przyczyny, że w bliskiej odległości od miejsca realizacji planowanego przedsięwzięcia, czyli działki nr 242/1, a więc w odległości około 500 m, są już zlokalizowane działające przedsięwzięcia, w których jest prowadzone wydobycie kruszcu metodą odkrywkową, a są to złoża "Mieszkowice 1" i "Mieszkowice 2". Ponadto racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska powinien poddać analizie i ocenie powyższe uwarunkowania faktyczne, także w zakresie kumulacji oddziaływań na środowisko w świetle dyspozycji art. 66 ust. pkt 3b ustawy środowiskowej, w tym z powodu już powstałych wyrobisk poeksploatacyjnych, z których jedno jest już nawet wypełnione wodą. Wymaga tego również zasada prewencji w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.). Jest to również istotne z tej przyczyny, że planowane przedsięwzięcie, które ma polegać na wydobywaniu kopaliny kruszywa naturalnego metodą odkrywkową jest zlokalizowane w obszarze Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu czyli formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.) i w bliskiej odległości (ok. 200 m) od obszaru objętego ochroną Natura 2000. Po drugie, chybiony jest także zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przepisów postępowania czyli art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. z powodu jego zastosowania przy braku zastosowania art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy stanu faktycznego. Wynika z niej, że raport o oddziaływaniu na środowisko danego przedsięwzięcia jest niekompletny i zawiera wady naruszające art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b), również w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3a i pkt 3b ustawy środowiskowej. Należy bowiem podkreślić, że brak jest w raporcie opisu racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska i uzasadnienia jego wyboru z powodu uznania jego tożsamości z wariantem proponowanym przez wnioskodawcę. Oznacza to wadliwość całego takiego raportu będącego jednym z podstawowych dowodów, który w postępowaniu wyjaśniającym jest niezbędny do ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia. Po trzecie, nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie Sądu I instancji zawiera bowiem wszystkie wymagane przez ten przepis elementy, a w szczególności podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania dotyczące dalszego postępowania z powodu uwzględnienia skargi. Ponadto w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tylko jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska dotyczącego stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast w tej sprawie to nie wystąpiło, ponieważ Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu wyroku prawidłowo swoje stanowisko dotyczące kontroli i oceny zebranego przez właściwe organy materiału dowodowego. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.