III SA/Lu 349/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Sędziowie WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), WSA Robert Hałabis, Protokolant Referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi L.C. na czynność Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia umowy na refundację kosztów dowożenia dziecka niepełnosprawnego do przedszkola I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego L. C. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Po rozpoznaniu wniosku L. C. z dnia [...] stycznia 2018 r. i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania wyjaśniającego, Burmistrz Miasta odmówił zawarcia umowy dotyczącej refundacji kosztów dowożenia niepełnosprawnego dziecka, W. C., do Przedszkola Niepublicznego "A. " w [...]. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], załatwiającym powyższy wniosek, organ argumentował między innymi, że: - najbliższe przedszkole, które jest w stanie spełnić wszystkie wymogi określone w orzeczeniu Nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [...] dla W. C. znajduje się w miejscowości O. L.; - Gmina P. dysponuje placówką oświatową znajdującą się w P. przy ul. [...], gdzie są zatrudnieni nauczyciele - specjaliści z pełnymi kwalifikacjami do organizacji zajęć specjalnych i mogą sprostać wymogom zawartym w wyżej cytowanym orzeczeniu; - zaproponowana w projekcie umowy kalkulacja dziennej stawki dowozu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola w [...] bazuje na danych dostarczonych przez wnioskodawcę; - przy organizacji dowozu można uwzględnić czasową zmianę miejsca zamieszkania W. i jego mamy, można rozważyć dojazdy tylko w poniedziałki i powroty w piątki, a ponadto można zorganizować miejsce oczekiwania rodziców na odbiór dziecka po codziennych zajęciach zorganizowanych przez przedszkole. W skardze do WSA w Lublinie L. C. zarzucił, że zaskarżona czynność organu została podjęta z naruszeniem prawa materialnego (w tym z naruszeniem art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe) oraz przepisów proceduralnych (w szczególności – art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.), poprzez odmowę zawarcia umowy wynikającą z wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego (z naruszeniem zasady praworządności) wyrażającej się w niewłaściwej ocenie zebranych w sprawie dowodów (orzeczenia z dnia 31 stycznia 2018 r. o niepełnosprawności W. C., zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt czasowy z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz kalkulacji kosztów dowożenia dziecka). W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Sąd zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej - p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sądowa kontrola wykazała że wadliwą jest czynności Burmistrza Miasta z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie odmowy zawarcia umowy dotyczącej refundacji kosztów dowożenia niepełnosprawnego W. C. do przedszkola i stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a. należy stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności. Zgodnie z art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59), obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Bezspornym jest w sprawie, że małoletni W. C. jest dowożony przez swoich rodziców do przedszkola. Rozstrzygając sporną kwestię odmowy zawarcia umowy i refundacji poniesionych przez skarżącego kosztów dowożenia dziecka trzeba zauważyć, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu na temat wstępnej kalkulacji kosztów dziennych za dowóz dziecka. Organ dysponował bowiem oświadczeniem skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. na temat odległości między miejscem zamieszkania dziecka, a Przedszkolem Niepublicznym "A." w [...], miesięcznej ilości dni dowożenia oraz zużycia paliwa na 100 km przez samochód przeznaczony do przewożenia dziecka oraz średniej ceny za 1 litr paliwa. Działanie organu nie mogło zatem ograniczyć się do poinformowania skarżącego o możliwości zwrotu kosztów przejazdu dziecka i jego opiekuna na zasadach określonych w projekcie umowy, do przedstawienia ogólnikowego sposobu rozliczeń finansowych oraz do ustalania terminów spotkań ([...] lutego, [...] i [...] marca 2018 r. w celu podpisania umowy) w sytuacji, kiedy w dniu [...] marca 2018 r. L. C. przedłożył swoją propozycją w sprawie zwrotu kosztów dowożenia dziecka do przedszkola. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca zanegowała zbyt niską dzienną stawkę kosztów wskazanych przez organ. Z uwagi na brak ustawowych kryteriów ustalania refundacji kosztów (przepis art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe określa jedynie obowiązek gminy zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach przewidzianych w umowie) stanowisko organu odnośnie ewentualnej sprzeczności takiej umowy z przepisami prawa powinno być uzasadnione, a nie ograniczone ogólnymi uwagami, że wnioskodawca pomimo wielokrotnych wezwań ze strony organu "nie dopełnił wymogów formalnych stawianych ustawą" oraz że zasady zwrotu kosztów muszą być racjonalne i mieć oparcie w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.. o finansach publicznych. Racjonalności ponoszonych przez gminę wydatków nie sposób zakwestionować. Ale prawidłowości stanowiska organu nie może potwierdzać argumentacja, że najbliższym przedszkolem, które spełnia wymogi określone w orzeczeniu nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego jest przedszkole znajdujące się w O. L., że Gmina P. także dysponuje taką placówką w P. przy ul. [...] oraz że czasowa zmiana miejsca zamieszkania dziecka ma znaczenie dla sprawy. Powyższe zapatrywanie organu pomija bowiem dobro małoletniego dziecka (ochronę jego praw gwarantowaną przez Konstytucję RP - art. 72) oraz konstytucyjną zasadę, że władze publiczne mają obowiązek otoczenia opieką rodziny. Jak wyjaśnia Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. III CZP 133/10, gmina ma obowiązek pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Z akt sprawy wynika, że organ zaproponował stawkę 27 zł brutto za każdy dzień dowożenia dziecka (przy maksymalnym poziomie finansowym, który nie mógł przekraczać umownego limitu 3 969 zł). Skarżący ocenił, że takie warunki nie są możliwe do zaakceptowania ponieważ nie odzwierciedlają rzeczywistych (faktycznych) kosztów dowożenia dziecka oraz ilości przejazdów (22 dni w miesiącu). Odnosząc się do stanowiska obu stron sporu trzeba wskazać, że nałożenie przez ustawodawcę na gminę obowiązku zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, w powiązaniu z zasadami (określonym w art. 7 i art. 77 k.p.a.) regulującymi postępowanie dowodowe i wprowadzającymi obowiązek dokładnego ustalenia stanu sprawy oznacza, że organ powinien uwzględniać rzeczywiste (realne) koszty dowożenia niepełnosprawnego dziecka do przedszkola. Stąd też "limitowanie" wydatków i ustalanie górnej granicy kosztów przez gminę, bez bliższego uzasadnienia – co miało miejsce w niniejszej sprawie - jest działaniem niezgodnym z dyspozycją art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe. Bez przeprowadzenia dokładnego postępowania wyjaśniającego i sprawdzającego dotyczącego faktycznych kosztów dowożenia dziecka przedwczesnym jest więc stanowisko organu o braku prawnej możliwości zawarcia umowy, na warunkach proponowanych przez skarżącego. Według zapewnień wnioskodawcy, małoletni W. C. wraz z bratem M. i rodzicami mieszka w miejscowości B. (na terenie Gminy P.). Jeśli organ miał wątpliwości odnośnie miejsca pobytu (zamieszkiwania) dziecka, to powinien był tę okoliczność sprawdzić. Należy unikać przypadków, aby zwrot kosztów stanowił źródło nieuzasadnionego przysporzenia (korzyści) dla wnioskodawcy. W tym stanie rzeczy na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.