VI SA/Wa 970/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "K.p.a."), utrzymał w mocy swoją własną decyzję z [...] stycznia 2018 r., znak [...], nakładającą na M. P. (dalej: "Strona", "Skarżący") karę pieniężną w wysokości 152,35 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że 18 marca 2016 r. Rejon w Z. otrzymał informację o nielegalnym umieszczeniu w pasie drogowym drogi [...] w m. N. W., gm. M. w km 2+900, rejon skrzyżowania z ul. W[...] ziemnego odcinka sieci światłowodowej o pow. całkowitej rzutu poziomego 0,44 m² pod obiektem drogowym. Pismem z 22 marca 2016 r., na podstawie art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. oraz z uwagi na treść przepisu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 poz. 1440 ze zm., dalej: "u.d.p."), organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie obciążenia Strony karą pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Strona w piśmie z 25 marca 2016 r. wyjaśniła, że odcinek sieci światłowodowej został ułożony w gruncie w pasie drogowym drogi powiatowej nr [....] w m. N. na podstawie zezwolenia wydanego w formie decyzji administracyjnej przez Powiatowy Zarząd Dróg w B. (dalej: "PZD"). Ponadto Strona w piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r. przesłała kopię decyzji z [...] sierpnia 2013 r. wydaną przez PZD w B. z siedzibą w R. zezwalająca na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej obejmującej swym zakresem następujące drogi: 1) nr [...] - ul. C. w T. gm. M., 2) nr [...] - ul. Ź. i ul. D. w S. gm. M., 3) nr [...] - ul. K. w S. i ul. T. w N. gm. M., 4) nr [...] - ul. Z. i ul. W.w N. gm. M.. Organ na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał 18 maja 2016 r. PZD w B. z siedzibą w R. do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, tj. do przekazania na piśmie parametrów technicznych przewodu światłowodowego będącego przedmiotem decyzji administracyjnej z [...] sierpnia 2013 r. W odpowiedzi PZD wyjaśnił, że zgoda na lokalizację wynikająca z decyzji z [...] sierpnia 2013 r. dotyczyła wyłącznie części będącej w zarządzie PZD w B., a inwestor nie występował o zgodę na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania robót związanych z umieszczeniem światłowodu i na umieszczenie go w pasie drogowym drogi powiatowej [...] ulicy W.w N., której część zlokalizowana jest w pasie drogowym [...]. W tej sytuacji, Kierownik Rejonu w Z. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję, którą nałożył na Stronę karę pieniężną za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi, w pasie drogowym drogi ekspresowej [...]w km [...] w m. N., rejon skrzyżowania z ul. W. ziemnego odcinka sieci światłowodowej od 18 marca 2016 r., tj. od dnia stwierdzenia umieszczenia ww. odcinka sieci światłowodowej w pasie drogowym do 28 czerwca 2016 r. GDDKiA decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie Kierownik Rejonu w Z. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. decyzjami z [...] października 2016 r., z[...] marca 2017 r., nałożył na Stronę jeszcze dwukrotnie karę pieniężną za kolejne okresy, Decyzje pierwszoinstancyjne GDDKiA utrzymał w mocy. W niniejszej sprawie, Kierownik Rejonu w Z. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. wszczął kolejne postępowanie pismem z 13 grudnia 2017 r. W konsekwencji, przywołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 40 ust. 10, ust. 12 pkt. 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 5 u.p.d., § 5 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r., poz. 1608) oraz art. 104 K.p.a., nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 152,35 zł za umieszczenie w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] w km 2+900 w m. N., gm. M., rejon skrzyżowania z ul. W.ziemnego odcinka sieci światłowodowej o pow. całkowitej rzutu poziomego 0,44 m² od 30 marca 2017 r. (od dnia następnego po okresie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi objętego decyzją z [...] marca 2017 r.) do 15 stycznia 2018 r. (za 277 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi. Wysokość kary pieniężnej została wyliczona w następujący sposób: stawka opłat rocznych : 365 dni - stawka dzienna za umieszczenie urządzenia w poprzek drogi 20,00 zł : 365 = 0,055 zł 0,055 [zł/m2/dzień ] x 1,00 [m2] x 277 [dni ] x 10 = 152,35 zł. W zaskarżonej decyzji GDDKiA nie zgadzając się z zarzutami Strony podniesionymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powtórzył ustalenia faktyczne opisane powyżej, które stały się podstawą nałożenia na Stronę pierwszej kary pieniężnej decyzją z [...] czerwca 2016 r. Organ stwierdził następnie, że Strona od 2013 r., posiadała zezwolenie na umieszczenie światłowodu zlokalizowanego przy drodze [....] nr [...] - ul. Z. i ul. W.w N.gm. M.. Zezwolenie to jednak obejmowało wyłącznie części drogi powiatowej będącej w zarządzie PZD w B., któremu Strona płaciła opłatę roczną (poza pasem drogowym [...]. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ust. 3 u.d.p. "budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowania autostrady lub drogi ekspresowej z innymi drogami publicznymi, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy autostrady lub drogi ekspresowej". Wobec powyższego PZD nie posiadał kompetencji do wydania zezwolenia na lokalizację kabla na odcinku ul. [...] w granicach pasa drogowego drogi ekspresowej [...], gdzie kabel faktycznie był umieszczony (obszar skrzyżowania). Zdaniem Organu zarzut niezastosowania przez organ art. 25 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 4 u.d.p. jest również niezasadny, gdyż nie mogła mieć miejsca sytuacja z art. 19 ust. 4 u.d.p. zgodnie, z którą zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Organ wyjaśnił, że obszar skrzyżowania drogi ekspresowej [...] z drogą powiatową [...] zgodnie z treścią art. 25 u.d.p., pozostaje w zarządzie organu. Wobec powyższego wszystkie obowiązki i uprawnienia wynikające z ustawy o drogach publicznych należą do zarządcy drogi, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad niezależnie od stanu własności gruntu. W niniejszej sprawie w rejestrze gruntów działka nr [...], na której zlokalizowana jest droga powiatowa (w tym w obszarze skrzyżowania z drogą ekspresową [...] stanowi własność Powiatu i nie ma urządzonej księgi wieczystej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1) u.d.p karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust.4-6). W obu przypadkach organ jest zobowiązany pobrać opłatę zarówno za zajęcie pasa drogowego, jak i za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przy czym ta druga opłata ma charakter kary administracyjnej. W obu natomiast przypadkach naliczenie opłaty lub kary następuje w sposób określony w ustawie w drodze decyzji administracyjnej. Wobec powyższego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy GDDKiA uznał, iż kara w toku postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji ustalona została w sposób prawidłowy. W skardze z 10 kwietnia 2018 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, zaskarżając decyzję GDDKiA z [...] marca 2018 r., wniósł jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz o zasądzenie na Jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przez organy obu instancji: 1) art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że dana okoliczność została udowodniona na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, 2) art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej. Zdaniem Skarżącego, z decyzji z [...] sierpnia 2013 r., jednoznacznie wynika, iż PZD w B. udzielił zezwolenia na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej na ul. W.w N.gm. M. w tym przy drodze [...], która krzyżuje się z nią. Ponadto decyzją z [...]kwietnia 2014 r. PZD w B. ustalił stalą opłatę za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym w kwocie 3 240,00 zł płatną do 15 stycznia każdego roku z góry za dany rok do chwili zgłoszenia zarządcy drogi demontażu urządzenia. Skarżący stwierdził, że w czasie wydawania w/w decyzji przez PZD w B. z [...]sierpnia 2013 r. oraz z [...] kwietnia 2014 r. nie spoczywał na nim obowiązek badania stanu prawnego skrzyżowania dróg W.w N.gm. M. z drogą ekspresową [...]. Zdaniem Skarżącego decyzja z [...] sierpnia 2013 r., nadal obowiązuje i brak jest podstaw do twierdzenia, że jest ona wadliwa. Skarżący zatem wypełnił wszystkie swoje obowiązki wynikające z przepisów i otrzymał w drodze decyzji administracyjnej zezwolenie na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej na ul. W.. w N.gm. M.. Uzyskując decyzję do umieszczenia w pasie drogowym [...] gm. M., pod obiektem inżynieryjnym pod drogą ekspresową [...], był przekonany że otrzymał wszelkie uprawnienia do przeprowadzenia światłowodu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uznał skargę za niezasadną, w postępowaniu administracyjnym nie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., Sąd stwierdza, że nie znajdują one potwierdzenia albowiem organ z należytą starannością zebrał i ocenił materiał dowodowy w sprawie i do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że decyzją z [...] sierpnia 2013 r. wydaną przez PZD w B. z siedzibą w R. Skarżący uzyskał zezwolenie na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej obejmującej swym zakresem m.in. drogę powiatową nr [...] ul. Z. i ul. W.w N.gm. M.. Poza tym decyzją z [...] kwietnia 2014 r. PZD w B. z siedzibą w R. ustalił stałą opłatę za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym w kwocie 3240,00 zł, płatną do 15 stycznia każdego roku z góry za dany rok do chwili zgłoszenia zarządcy drogi demontażu urządzenia. Ulica W.w m. N. gm. M., będąca w zarządzie PZD w B. z siedzibą w R. krzyżuje się z drogą [...] administrowaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W myśl art. 25 ust. 3 u.d.p., budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowania autostrady lub drogi ekspresowej z innymi drogami publicznymi wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania należy do zarządcy autostrady lub drogi ekspresowej. W tym stanie rzeczy niezależnie od zezwolenia na umieszczenie światłowodu w pasie drogowym drogi powiatowej (ul. W.) wydanego przez zarządcę tej drogi, tj. PZD w B. z siedzibą w R., Skarżący powinien uzyskać zezwolenie wydane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczące skrzyżowania ul. W.z drogą [...]. Skarżący uzyskując zgodę PZD w B. z siedzibą w R. nie miał podstaw do przyjęcia - powołując się na treść art. 19 ust. 1 u.d.p. - że zgoda ta obejmuje również skrzyżowanie dróg. Należy podkreślić, że decyzja z [...] sierpnia 2013 r. PZD w B. z siedzibą w R.została wydana na rzecz działającej na zlecenie Skarżącego, Pracowni Projektowej Z. M. ul. G. [....], [...]. W niniejszej sprawie występowały więc dwa podmioty gospodarcze, trudniące się zawodowo tego rodzaju działalnością, stąd też były obowiązane wyjaśnić dokładnie zezwolenia, jakich organów powinny uzyskać w celu umieszczenia światłowodu w pasie drogowym drogi ul. W.w N.gm. M., w tym pod obiektem inżynieryjnym na skrzyżowaniu z drogą [...]. Powołany zaś w uzasadnieniu skargi art. 19 ust. 4 u.d.p., stanowi podstawę prawną do przekazywania zarządzania drogami publicznymi w drodze porozumień zawieranych pomiędzy zarządcami dróg. W skardze nie wyjaśniono, w jaki sposób organ naruszył ww. przepis stąd nie możliwym jest odniesienie się do zarzutów Skarżącego w ww. zakresie. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że nie doszło również do naruszenia art. 8 K.p.a. Zasada wyrażona w tym przepisie nie nakłada na organ administracji publicznej nowych obowiązków w toku postępowania. Realizacja tej zasady uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w K.p.a. W niniejszej zaś sprawie GDDKiA nie naruszył prawa, albowiem wydając zaskarżone decyzje działał na podstawie i granicach prawa, co dokładnie wyjaśnił Skarżącemu w uzasadnienia decyzji obu instancji. Oznacza to również, że organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i prawidłowo nałożył na Skarżącego karę pieniężną zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., co czyni niezasadnym zarzut naruszenia tego przepisu. Sąd zatem, nie podzielił sformułowanych w skardze zastrzeżeń strony dotyczących sposobu prowadzenia postępowania dowodowego oraz jego wyników. Postępowanie dowodowe nie jest bowiem celem samym w sobie. Przedmiotem dowodzenia i ustalania mogą być jedynie okoliczności istotne dla sprawy, a nie wszystkie okoliczności, które w sposób pośredni lub bezpośredni się z nią w jakikolwiek sposób wiążą. Organ zaś ustalił okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy niezbędne do wydania zaskarżonej decyzji. Fakt zaś, że materiał dowodowy zebrany w sprawie został oceniony odmiennie od woli Skarżącej przez organ, nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania zawartych w k.p.a. Wobec stwierdzenia, że skarżący nie uzyskał zezwolenia na umieszczenie światłowodu pod obiektem inżynieryjnym na skrzyżowaniu drogi powiatowej z drogą [...], organ był zobowiązany nałożyć na skarżącego karę pieniężną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. W tym stanie rzeczy, na skutek bezskuteczności zarzutów skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).