II SA/Bd 828/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. S.K.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. skarżąca spółka [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością S.K.A. wniosła do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budynku pawilonu handlowego branży spożywczej wraz z infrastrukturą przy ul. [...]. Decyzją nr [...] r. Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy, jednakże decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku pawilonu handlowego branży spożywczej wraz z infrastrukturą na terenie działek nr ewidencyjne 850/6, 805/7 i 850/5 położonych w[...]. W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez D. i W. G. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia[...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji uwzględnił zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji z [...] r., w szczególności doprowadzając do uzupełnienia i sprecyzowania wniosku inwestorskiego. Akta zostały uzupełnione o graficzne przedstawienie planowanej zmiany zagospodarowania terenu. Wnioskodawca określił również w formie graficznej obszar podlegający przekształceniu. Kolegium wskazało, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ I instancji przeprowadził także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 poz. 199, zwanej w skrócie "p.z.p.") w wyznaczonym obszarze analizowanym. Organ objaśnił sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, wyjaśnił także prawidłowo które działki z tak wyznaczonego obszaru analizowanego uwzględnił w analizie. Kolegium uznało za zasadne ustalenie poczynione w analizie, z których wynika, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 p.z.p., co uzasadnia ustalenie warunków zabudowy. Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, uznało także za prawidłowe ustalenie wskaźników zabudowy poprzez tzw. "widełki" a nie jedną liczbą. Pomimo to Kolegium uznało, iż zaskarżona decyzja obarczona jest wadami, z uwagi na które musi zostać uchylona Powołując się na przepisy § 3 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), § 9 ust. 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p. – Kolegium stwierdziło, że z ich treści jednoznacznie wynika, że załącznikiem do decyzji winny być dwie mapy – jedna jako załącznik graficzny do decyzji, a druga jako załącznik graficzny do analizy, przy czym obie winny być kopiami mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopiami mapy katastralnej, przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:5000 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji linowych również w skali 1:2000. W rozpoznawanej sprawie oba ww. załączniki graficzne, choć sporządzone w dopuszczalnej skali, nie są w żaden sposób autoryzowane – brak na oznaczenia organu prowadzącego zasób geodezyjny i kartograficzny, pozwalającej uznać, że mają walor dokumentu, o którym mowa w art. 52 ust. 1 p.z.p. i są kopiami mapy zasadniczej. Ponadto zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie brak jest uzgodnienia z Państwową Inspekcją Sanitarną. Obowiązek uzyskania takiego uzgodnienia wynika z przepisu szczególnego tj. z art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), a tym samym doszło do naruszenia art. 60 ust. 1 p.z.p. Kolegium dodatkowo zwróciło uwagę na potrzebę uzupełnienia postępowania w zakresie analizy wynikającej z art. 53 ust. 3 p.z.p. w zakresie stanu faktycznego i prawnego terenu, co z kolei uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości postępowania organu I instancji odnośnie koniecznych uzgodnień oraz zakresu mających zastosowanie w sprawie przepisów odrębnych. Wobec tego organ uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium uznało natomiast za niezasadne pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniach. Kolegium uznało że, wbrew podniesionym zarzutom, część opisowa i graficzna wniosku inwestora są spójne, prawidłowo został określony obszar podlegający przekształceniom, wniosek zawiera informacje o wpływie na środowisko w postaci hałasu. Organ odwoławczy nie stwierdził ponadto wadliwości w zakresie określenia parametrów inwestycji oraz użytej w decyzji terminologii jak też w kwestii istnienia dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. SKA zarzucając: – naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na pominięciu dowodów znajdujących się w aktach sprawy – dwu map, które spełniają wymagania określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p., – naruszenie prawa materialnego tj. art. 60 ust. 1 in fine w związku z art. 53 ust. 4 p.z.p. oraz art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (zwanej "ustawą o PIS") w związku z art. 4, art. 5 i art. 6 poprzez przyjęcie, że jedynym przepisem dotyczącym konieczności uzgodnienia decyzji z PIS jest przepis art. 3 ust. 1a ustawy o PIS w sytuacji, gdy powołane przepisy art. 4, 5 i 6 tej ustawy precyzują zakres działań PIS, – naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na pominięciu dowodów znajdujących się w aktach sprawy – analizy stanowiącej załącznik do decyzji nr [...] r. oraz analizy stanowiącej załącznik do decyzji nr [...]r. Odnośnie pierwszego z zarzutów w uzasadnieniu skarżący podniósł, że do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. załączono mapę w skali 1:500 jako załącznik do decyzji, a także mapę w skali 1:1000 – załącznik do analizy. Mapy te zostały opatrzone pieczęciami Urzędu Miasta [...], potwierdzającego za zgodność z oryginałem oraz podpisami osoby działającej z upoważnienia Burmistrza Miasta, posiadają też datę [...] r. Odnośnie opinii PIS skarżący wskazał, że przepis art. 3 ust. 1a ustawy o PIS stanowi wprawdzie, że konieczne jest uzgodnieni decyzji o warunkach zabudowy z PIS, niemniej przepisy art. 4,5 i 6 ustawy i PIS precyzują zakres działań PIS. Tak więc nie wszystkie decyzje powinny być uzgadniane, a jedynie te, które w istocie dotyczą zakresu działania PIS. W przedmiotowym przypadku decyzja takiego uzgodnienia nie wymaga. Odnośnie trzeciego z zarzutów skarżący podniósł, że analiza funkcji i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami. W analizie powołane są dokumenty stanowiące jej podstawę oraz opisany jest stan faktyczny i prawny terenu, zawarte są wyniki analizy tych dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z prawem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w toku postępowania przed organem I instancji pominięto procedurę uzgodnienia decyzji z Państwową Inspekcją Sanitarną. Jako przepis szczególny, o którym mowa w art. 60 ust. 1 p.z.p., z którego wynika obowiązek takiego uzgodnienia Kolegium wskazało art. 3 punkt (a nie ustęp, jak wskazano w skardze) 1a ustawy o PIS. Zgodnie z tym przepisem do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wprost zatem z tego przepisu wynika zatem kompetencja PIS do uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze stanowiska skarżącego wynika, iż w jego opinii art. 3 pkt 1a ustawy o PIS jest niejako przepisem wskazującym formę działania PIS, która może mieć zastosowanie tylko w powiązaniu z zakresem działania PIS określonym w art. 4, 5 i 6 ustawy i PIS. Skarżący nie zauważa, że w istocie zarówno art. 3 jak też wskazanego przez niego art. 4, 5 i 6 są przepisami, które określają zakres działania PIS w poszczególnych dziedzinach objętych zadaniami PIS tj. w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (art. 3), w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego (art. 4) w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób (art. 5) oraz w dziedzinie działalności oświatowo-zdrowotnej w celu ukształtowania odpowiednich postaw i zachowań zdrowotnych (art. 6). Pomiędzy tymi przepisami nie zachodzi zatem relacja podrzędności, ale równorzędności. Taki też wniosek wypływa z treści art. 2 ustawy o PIS, który wszystkie ww. dziedziny równorzędnie wymienia. Niezasadny jest także zarzut skarżącego odnośnie błędnego stwierdzenia przez Kolegium, że załącznik graficzny do decyzji oraz do analizy nie spełniają wymogów formalnych. Stosownie do treści art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p. integralną częścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest załącznik zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji umieszczone na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego, sporządzonych w odpowiedniej skali. Taki też wymóg, tj. sporządzenia na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego, sporządzonych w odpowiedniej skali winien spełniać załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest obowiązkowym załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 3 § 9 ust. 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p.). Należy przy tym zauważyć, że organami prowadzącymi państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny są Główny Geodeta Kraju, marszałek województwa oraz starostowie (art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Załączona do decyzji organu I instancji kopia mapy nie nosi żadnych oznaczeń potwierdzających jej zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego, brak jest potwierdzenia dokonanego przez osobę uprawnioną, daty potwierdzenia czy numeru ewidencyjnego. Opatrzona jest jedynie pieczęciami organu (Urzędu Miasta[...]) oraz kopią pieczątki architekta. Nie można tym samym uznać, że jest to kopia mapy zasadniczej lub kopia mapy katastralnej, odpowiadająca wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p., nie może więc stanowić załącznika do decyzji. Te same wady zawiera kopia mapy stanowiąca załącznik graficzny załączonej do decyzji organu I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy przy tym zauważyć, że w aktach sprawy (k. 121 akt administracyjnych organu I instancji) znajduje się załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu opatrzona stosowną pieczęcią podpisaną przez upoważnioną osobę (działająca z upoważnienia Starosty), poświadczającą zgodność kopii mapy (stanowiącej ów załącznik) z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Kopie map dołączonych do decyzji i do analizy stanowiącej załącznik do decyzji nie obejmują takiego poświadczenia. Kopia mapy stanowiącej część graficzną analizy dołączonej do decyzji o warunkach zabudowy jest ponadto innego formatu niż wskazana załącznik graficzny z k. 121 akt. Należy podkreślić, że już powyżej opisane uchybienia organu I instancji, prawidłowo dostrzeżone przez organ odwoławczy, uzasadniały wydanie zaskarżonej decyzji Kolegium. Odnośnie trzeciej kwestii dotyczącej tj. braku analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a którego nie dokonał organ I instancji należy zauważyć, że skarżący w tym względzie wskazuje na sporządzoną w sprawie analiza funkcji i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji, jako dokument, który zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami. W istocie Kolegium nie zaprzecza, że analiza ta została dokona prawidłowo, podważa zaś brak "analizy stanu faktycznego i prawnego" jako odrębnego dokumentu (ewentualnie części dokumentu). Jednakże należy zauważyć, że art. 53 ust. 3 p.z.p. wymaga, aby analiza stanu faktycznego i prawnego terenu została dokonana "w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji", nie narzucając wymogu, aby stanowiła ona odrębny dokument. Konieczne jest zatem, aby z akt sprawy wynikało, iż organ analizował stan faktyczny i prawny, uwzględniając go w swoich decyzjach procesowych i w końcowej decyzji. Elementy analizy w tym znaczeniu znajdują się w decyzji organu I instancji, skoro wypowiada się on w uzasadnieniu m.in. o położeniu terenu wskazanego przez inwestora, jej stanie prawnym (własność inwestora). W przypadku dostrzeżenia braków w tym zakresie organ odwoławczy, jako organ merytoryczny, winien przede wszystkim sam dokonać owej analizy i wyciągnąć stosowne wnioski co do ewentualnej konieczności dodatkowych czynności procesowych czy rozstrzygnięć w decyzji. Niedostatecznie uzasadnione stanowisko Kolegium w tym zakresie, nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy, skoro – jak wyżej wskazano, Kolegium prawidłowo dostrzegło inne uchybienia decyzji organu I instancji, w wyniku których zgodnie z prawem wydało zaskarżoną decyzję. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.