II SAB/Po 96/18

Dnia 5 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi D. M. na przewlekłość Starosty w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę Pismem z dnia 7 sierpnia 2018 r. D. M. wniósł skargę na przewlekłość Starosty (zwanego dalej "Starostą") w postępowaniu zainicjowanym przez skarżącego żądaniem z dnia 29 listopada 2017 r. Postępowanie to dotyczyło stwierdzenia wygaśnięcia decyzji tegoż organu z dnia [...] 2008 r., [...], [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia: "rozbudowa istniejącego budynku handlowo-usługowego w [...] przy ul. [...]", działka [...]. Zarzutem przewlekłości D. M. objął okres następujący po wydaniu w opisanym postępowaniu decyzji kasacyjnej przez Wojewodę [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Złożenie skargi poprzedziły następujące okoliczności. Pismem z dnia 29 listopada 2017 r. D. M. wystąpił o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [pozwolenia na budowę] z dnia [...] 2008 r., [...], [...] Wskazał, że budowa, której rozstrzygnięcie to dotyczy, została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (k. 2 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] Starosta odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] 2008 r. (k. 30 akt administracyjnych). Na skutek odwołania D. M. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Wojewoda [...] (zwany dalej "Wojewodą") uchylił decyzję Starosty z dnia [...] 2018 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (k. 43-44 akt administracyjnych). Decyzja Wojewody wpłynęła do Starostwa 14 czerwca 2018 r. (zob. prezentata na k. 44 akt administracyjnych). Pismem z dnia 5 lipca 2018 r., [...] Starosta wezwał K. B., wspólnika H. sp.j. [...] (inwestora) do stawienia się osobiście lub za pośrednictwem pełnomocnika w celu złożenia wyjaśnień w sprawie [wyjaśnienia miały dotyczyć okoliczności i dokumentacji budowy – uw. Sądu] (k. 45 akt administracyjnych). Identyczne wezwanie wysłano do drugiego wspólnika spółki (inwestora) – P. P. (k. 47 akt administracyjnych). Dnia 11 lipca 2018 r. pracownik Starostwa brał udział w kontroli prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na nieruchomości, której dotyczyło pozwolenie na budowę z dnia [...] 2008 r., [...], [...] (k. 49 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 12 lipca 2018 r., [...] Starosta zawiadomił strony na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "K.p.a."), że sprawa nie będzie mogła być załatwiona w ustawowym terminie ze względu na wyznaczony termin dostarczenia dowodów przez stronę postępowania i konieczność ich późniejszej analizy (k. 75 akt administracyjnych). Zawiadomienie doręczono pełnomocnikowi D. M. w dniu 14 lipca 2018 r. (k. 80 akt administracyjnych). Dnia 17 lipca 2018 r. w siedzibie Starostwa stawił się P. P. (z pełnomocnictwem także K. B.), który przedstawił wyjaśnienia i złożył obszerną dokumentację dotyczącą budowy (k. 50-74 akt administracyjnych). Pismem z dnia 16 lipca 2018 r. D. M. złożył ponaglenie, jednakże nie zostało ono przez Wojewodę uznane za zasadne (zob. postanowienie z dnia 1 sierpnia 2018 r., [...] na k. 92 akt administracyjnych). Zawiadomieniem z dnia 6 sierpnia 2018 r., [...] Starosta ponownie przedłużył termin do załatwienia sprawy – do 22 sierpnia 2018 r. (k. 94 akt administracyjnych). Pismem z tego samego dnia organ zawiadomił też strony o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami oraz zgłoszonymi żądaniami, a także o możliwości wypowiedzenia się co do nich (k. 97 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] 2018 r., 81, [...] Starosta odmówił D. M. stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] 2008 r., [...], [...] (k. 104-105 akt administracyjnych). Od powyższej decyzji odwołał się D. M. (odwołanie w aktach, nienumerowane). Jak już zostało wskazane na wstępie, w odniesieniu do postępowania Starosty D. M. wniósł w międzyczasie pismem z dnia 7 sierpnia 2018 r. skargę na przewlekłość. Domagał się on zobowiązania organu do załatwienia sprawy, stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości, a nadto, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wystąpił także o przyznanie od Starosty na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania w kwocie 597 zł. W motywach skargi uwypuklił, że organ, po tym jak wyznaczył termin załatwienia sprawy na 6 sierpnia 2018 r., termin ten określił po raz kolejny na 22 sierpnia 2018 r. Skarżący wniósł więc skargę na przewlekłość w obawie, że organ może nie dotrzymać także kolejnego terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zaznaczając, że sprawa wymagała złożonych ustaleń, a skarżący był informowany o terminie jej załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku rozpocząć należy od wskazania, że przewlekłość postępowania – stan, który zarzuca Staroście D. M. – zaistnieje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Takie rozumienie przewlekłości jest powszechnie uznawane w orzecznictwie i doktrynie, a od 1 czerwca 2017 r. zostało także zaakceptowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. Ocena, czy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne" wymaga każdorazowo odniesienia się do charakteru i okoliczności konkretnej sprawy i weryfikacji, czy czynności prowadzone były przez organ w sposób sprawny. Ocena taka – z uwagi na brak jednoznacznych kryteriów ustawowych – powinna uwzględniać zasady doświadczenia życiowego, zwłaszcza dotyczące tego jak działa i jak może działać administracja publiczna. Stosownie do tego, co zostało opisane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, Starosta otrzymał od Wojewody decyzję kasacyjną z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] w dniu 14 czerwca 2018 r. (zob. prezentatę na k. 44 akt administracyjnych). W rozsądnym terminie (sprawa wymagała analizy), to jest 5 lipca 2018 r. Starosta wystosował do wspólników inwestora (Hardbit sp.j.) wezwanie o złożenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska. Data stawiennictwa osób wezwanych ustalona została właściwie, uwzględniając realia doręczeń pocztowych (17 lipca 2018 r.). Pismem z dnia 12 lipca 2018 r., a więc przed upływem miesiąca od zwrotu akt od Wojewody Starosta zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy (k. 75 akt administracyjnych) wyjaśniając przy tym, że wyznaczony został termin na dostarczenie dokumentacji przez stronę, a nadto następnie zajdzie konieczność jej analizy. Nowy termin określono na 6 sierpnia 2018 r. (k. 75 akt administracyjnych). Obiektywnym faktem jest, że dnia 17 lipca 2017 r. stawił się w siedzibie Starostwa reprezentant inwestora. Złożył on wyjaśnienia i przedstawił stosunkowo obszerną dokumentację (k. 30-74 akt administracyjnych). Przed upływem wcześniej założonego terminu Starosta ponownie zawiadomił o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy – tym razem do 22 sierpnia 2018 r. Wyjaśnił, że jest to niezbędne, aby dopełnić wymagań proceduralnych (k. 94 akt administracyjnych). Tego samego dnia wysłał też do stron zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a. (k. 97 akt administracyjnych). Następnie Starosta wydał decyzję, którą datowano na [...] 2018 r., a doręczono pełnomocnikowi D. M. 23 sierpnia 2018 r. (zob. k. 103 i 110 akt administracyjnych). Oceniając przebieg opisanego wyżej postępowania Sąd stwierdza, że Starosta działał w sposób, którego nie można określić jako opieszałe. Sąd oczywiście odnotowuje, iż niektóre, poszczególne czynności nie były podejmowane natychmiast (nawet po kilkunastu dniach), jednak biorąc pod uwagę realia działania administracji publicznej, nie można oczekiwać, że czynności w każdej konkretnej sprawie, zwłaszcza takiej, która wymaga analizy i namysłu, będą podejmowane na bieżąco. Jest wiedzą notoryjną, że w większości organów administracji architektoniczno-budowlanej pion orzeczniczy prowadzi równolegle dziesiątki postępowań przy ograniczonych zasobach kadrowych. Na ogólną ocenę sprawy rzutuje także to, że organ otrzymawszy akta sprawy od Wojewody jeszcze przed upływem miesiąca wystosował do stron zawiadomienie o dacie załatwienia sprawy oraz o przyczynach wyznaczenia takiego terminu. Kolejny termin wyznaczono – jak wynika z akt – tylko ze względu na konieczność dopełnienia obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. Starosta zawiadomienie z art. 36 § 1 K.p.a. wystosował dopiero 6 sierpnia 2018 r. zapewne dlatego, że musiał uprzednio upewnić się, iż dokumentacja zebrana w aktach sprawy jest wystarczająca. Samą decyzję wydano w wyznaczonym na 22 sierpnia 2018 r. końcowym terminie załatwienia sprawy. Dodać wreszcie należy, że – jak wskazano w skardze – asumptem do jej złożenia była obawa, iż Starosta nie dotrzyma kolejnego wyznaczonego na 22 sierpnia 2018 r. terminu załatwienia sprawy (zob. końcową część uzasadnienia skargi). Tymczasem termin ten nie został uchybiony, a żądaną decyzję pełnomocnik D. M. odebrał 23 sierpnia 2018 r. Podsumowując Sąd stwierdza, że Starosta nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem D. M. z dnia 29 listopada 2017 r., na etapie po zwrocie (14 czerwca 2018 r.) akt przez Wojewodę wraz z decyzją kasacyjną. Nie ulega wątpliwości, że sprawa po decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wymagała analizy ze strony pracownika organu oraz przeprowadzenia ustaleń faktycznych (czynności dowodowych) dotyczących budowy realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] 2008 r., [...], [...], zwłaszcza, że skarżący przedstawia okoliczności mające dla inwestora niebagatelne znaczenie, to jest, że budowa ta została przerwana na okres trzech lat. Sąd podkreśla, że Starosta, choć nie natychmiast, jednakże w rozsądnym terminie, podjął czynności zmierzające do organizacji przesłuchania strony (wspólników H. sp.j.) i zebrania niezbędnej dokumentacji. Decyzję kończącą postępowanie wydano natomiast w terminie wyznaczonym przez Starostę, przypadającym zaledwie kilka dni o upływie dwóch miesięcy od daty otrzymania przez ten organ akt sprawy po decyzji kasacyjnej Wojewody. Te wszystkie okoliczności, zdaniem Sądu, pozwalają przyjąć, że działanie Starosty uchyla się od zarzutu przewlekłości, który D. M. przedstawił w skardze w odniesieniu do etapu postępowania przypadającego po rozstrzygnięciu organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Mając to wszystko na uwadze Sąd – działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.