III OSK 1089/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Sulęczyno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 532/18 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Gminy Sulęczyno z dnia 13 listopada 2017 r., nr XXXIV/277/2017 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sulęczyno oddala skargę kasacyjną. A. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: spółka) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Sulęczyno z 13 listopada 2017 r. nr XXXIV/277/2017 w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sulęczyno (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2017 r. poz. 4171). Spółka zakwestionowała § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do tej uchwały, zarzucając naruszenie art. 6j ust. 3 w związku z art. 6c ust. 2 oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 – dalej: u.c.p.g.). Wyrokiem z 5 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały. Sąd I instancji podkreślił, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie zawarto w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Regulamin jest aktem prawa miejscowego, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.). Sąd I instancji zaznaczył, że "wyliczając komponenty" ustawodawca w regulaminie nie posłużył się zwrotem "w szczególności" ani podobnym, co oznacza, że wyliczenie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący. W regulaminie nie można zatem zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.o.g., a ponadto w uchwale muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Sąd I instancji podzielił zarzut spółki, że Rada Gminy Sulęczyno wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wprowadzając w § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do regulaminu regulacje w sposób niedopuszczalny modyfikujące normy prawne zawarte w ustawie upoważniającej. Zgodnie z art. 6c ust. 2 u.c.p.g., rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W odniesieniu do tego rodzaju nieruchomości ustawodawca w art. 6j ust. 3 u.c.p.g. przewiduje co do zasady tylko jedną możliwość ustalenia wysokości opłaty wynikającą z pomnożenia liczby zadeklarowanych pojemników z odpadami powstającymi na danej nieruchomości przez stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustaloną przez radę gminy na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 tej ustawy, czyli za pojemnik o określonej pojemności. Od zasady tej ustawodawca przewiduje dwa wyjątki. Pierwszy z nich odnosi się do nieruchomości, na których są świadczone usługi hotelarskie (art. 6j ust. 3a u.c.p.g.), gdzie dopuszcza się, żeby opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiła iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Drugi wyjątek dotyczy nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub są wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku (art. 6j ust. 3b u.c.p.g.). W ocenie Sądu I instancji, w zaskarżonej uchwale Rada Gminy Sulęczyno wprowadziła dodatkowe kryterium ustalenia minimalnej pojemności pojemnika (a w konsekwencji wysokości opłaty za odbiór odpadów komunalnych) dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Kryterium tym jest powierzchnia użytkowa tych nieruchomości. Oznacza to, że Rada Gminy Sulęczyno wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego. Zdaniem Sądu I instancji, nie można podzielić stanowiska Gminy, że do przyjęcia takiego sposobu ustalenia minimalnej pojemności pojemnika upoważnia art. 6j ust. 5 u.c.p.g. Regulacja ta odsyła do ust. 4 art. 6j u.c.p.g. ("w przypadku nieruchomości, o których mowa w ust. 4"), tj. do nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 1 (nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), a w części nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 2 (nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne), a więc do innej kategorii niż wskazane w art. 6j ust. 3 u.c.p.g. Cytowana ustawa pod względem naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dzieli nieruchomości na trzy kategorie: nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (tzw. nieruchomości zamieszkałe), nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (tzw. nieruchomości niezamieszkałe) i nieruchomości, które w części stanowią nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części stanowią nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy (tzw. nieruchomości mieszane). Jako przykład tej drugiej kategorii nieruchomości należy wskazać np. budynki użyteczności publicznej, placówki oświatowe, lokale handlowe, gastronomiczne, zakłady rzemieślnicze, usługowe, produkcyjne, hotele, szpitale, akademiki, internaty, ogródki działkowe, targowiska, cmentarze itp. Przykładem nieruchomości mieszanej będzie budynek wielolokalowy składający się zarówno z lokali mieszkalnych, jak i lokali niemieszkalnych (np. usługowych). Sąd I instancji uznał za nieprawidłową wykładnię przepisów u.c.p.g., zgodnie z którą, skoro nawet dla nieruchomości tylko w części zamieszkałej, a w części zajętej na prowadzenie działalności gospodarczej, ustawa zezwala gminom na ustalenie sposobu opłaty (ilości pojemników) zależnie od wielkości powierzchni lokalu użytkowego, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, to tym bardziej taki sposób obliczania opłaty można zastosować do położonych na niezamieszkałych nieruchomościach budynków (lokali użytkowych) w całości zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. W ocenie Sądu I instancji, gdyby racjonalny ustawodawca chciał zastrzec, że przewidziany w art. 6j ust. 5 u.c.p.g. sposób obliczania opłaty można odnosić zarówno do nieruchomości mieszanych, jak i do nieruchomości niezamieszkałych, to znalazłoby odzwierciedlenie w wyraźnej regulacji prawnej. Wobec braku takiego zastrzeżenia, rozszerzająca wykładnia analizowanej regulacji jest nieuprawniona. Ustawodawca jednoznacznie uregulował w art. 6j ust. 3 u.c.p.g., jakie parametry normatywne stanowią składowe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Są to liczba pojemników i stawka opłaty. Wprowadzenie przez gminę uregulowania ustalającego stawkę opłaty uzależnioną również od powierzchni nieruchomości stanowi wprowadzenie kolejnego parametru, które należy uznać za przekroczenie upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do regulaminu jest sprzeczny z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina. Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie "art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6c ust. 2, art. 6j ust. 3 i ust. 5 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP". Polegało to na przyjęciu, że Rada Gminy Sulęczyno nie może ustanowić w trybie przepisów prawa miejscowego równych zasad odpłatności za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla wszystkich przedsiębiorców prowadzących na jej terenie działalność gospodarczą, w sytuacji gdy część z nich prowadzi działalność na tzw. nieruchomościach niezamieszkałych, a część na tzw. nieruchomościach mieszanych (w części zamieszkałych, a tylko w części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej). Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz "Rady Gminy Sulęczyno zwrotu kosztów procesowych w postępowaniu skargowym" według norm przepisanych. Jednocześnie Gmina wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w związku z intensyfikacją epidemii sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g., rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Ponadto, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników (art. 4 ust. 2 lit. a) i b) u.c.p.g.). Ustawodawca przewidział także, że rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 2 u.c.p.g.). W przypadku tego rodzaju nieruchomości, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, a więc stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Kryteria ustalenia opłaty zostały zatem szczegółowo określone w cytowanej ustawie, a zadaniem organów gminy jest transponowanie ich do odpowiednich aktów prawa miejscowego i ustalenie właściwych stawek. Organy gminy nie są natomiast upoważnione do ustanawiania dodatkowych, niewynikających z cytowanej ustawy kryteriów ustalenia przedmiotowej opłaty, ponieważ granice swobody jednostki samorządu terytorialnego wyznaczone są w tym przypadku granicami upoważnienia ustawowego. W tej sprawie Gmina Sulęczyno te granice przekroczyła, ustanawiając dodatkowe kryterium ustalenia przedmiotowej opłaty, co uzasadniało stwierdzenie nieważności w części załącznika do zaskarżonej uchwały, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Argumentacja skarżącej kasacyjnie Gminy Sulęczyno sprowadza się w znacznej mierze do kwestionowania racjonalności przepisów u.c.p.g., wskazując, że przyjęcie wykładni jej przepisów zaprezentowanej przez Sąd I instancji prowadzi do możliwości omijania przepisów przez przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie gminy Jednak zarówno Gmina Sulęczyno, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie są uprawnione do wykładni contra legem przepisów ustawowych w oparciu o kryterium racjonalności. Natomiast, jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dodatkowego kryterium w postaci powierzchni użytkowej zajętej na prowadzenie działalności gospodarczej. Tego rodzaju podstawy nie stanowi powoływany przez Gminę Sulęczyno art. 6j ust. 5 u.c.p.g., zgodnie z którym w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 4, rada gminy może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, na mocy której ustali sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie tych nieruchomości zgodnie z art. 6j ust. 1, 2 lub 3, z tym że w przypadku ustalenia sposobu obliczania opłaty zgodnie z art. 6j ust. 1 pkt 3 dla części nieruchomości, na której jest prowadzona działalność, uwzględnia się powierzchnię użytkową lokalu. Przepis ten jako regulacja wyjątkowa musi być interpretowany ściśle. Oznacza to, że znajdzie zastosowanie wyłącznie do nieruchomości, o których stanowi art. 6j ust. 4 u.c.p.g., co wynika wprost z pierwszego zdania tego przepisu. Są to więc tylko tzw. nieruchomości mieszane, które w części stanowią nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 1 (zamieszkane przez mieszkańców), a w części nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 2 (niezamieszkane przez mieszkańców). Natomiast kwestionowany § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały odnosi się do nieruchomości z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. (niezamieszkanych przez mieszkańców) Wskazywany wyżej wyjątkowy charakter normy z art. 6j ust. 5 u.c.p.g. wyklucza stosowanie tego przepisu per analogiam do nieruchomości innych niż powołane w tym przepisie nieruchomości mieszane. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.