II SA/Rz 791/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- II SA/Rz 791/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej: Nadleśnictwo) jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: WINGiK) z [...] maja 2018 r. nr [...] orzekająca o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Z jej uzasadnienia i pozostałych akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z [...] marca 2009 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w [...], Nadleśnictwo [...] na podstawie przedłożonego operatu technicznego wpisanego do ewidencji zasobu powiatowego [...] marca 2009 r. pod nr [...] zwróciło się o dokonanie zmian w ewidencji gruntów w obrębie S. Operat ten powstał m. in. w wyniku wznowienia znaków granicznych działki nr 111. Po przeprowadzeniu postępowania - w tym rozprawy na gruncie [...] sierpnia 2010 r. - Starosta [...] decyzją z [...] października 2011 r. nr [...] orzekł o sprostowaniu w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów wsi S., gm.[...] przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i nr 112 /oznaczonymi wcześniej odpowiednio jako działki nr 29/3 i nr 29/2/ oraz zmianie w części opisowej powierzchni działek nr 111 i 112 na podstawie operatu przyjętego do zasobu [...] lutego 2009 r. pod nr [...] (w wyniku sprostowania działka nr 111 znajdująca się w zarządzie Nadleśnictwa zmieniła powierzchnię z 15,1200 ha na 19,0398 ha, zaś działka nr 112 stanowiąca własność J. J. z 42,8100 ha na 38,5200 ha). Wskutek odwołania J. J., WINGiK decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] uchylił w całości w/w decyzję Starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o dokonaniu aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków wsi S., gm. [...] polegającej na sprostowaniu w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i 112 i zmianie ich powierzchni na podstawie operatu z [...] lutego 2009 r. nr [...] /analogicznie jak w decyzji z [...] października 2011 r./. Także ta decyzja Starosty - na skutek odwołania J. J. - została uchylona decyzją WINGiK z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków wsi S., gm. [...] poprzez sprostowanie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i 112 i zmianie ich powierzchni na podstawie operatu pomiarowego przyjętego do zasobu ewidencyjnego [...] lutego 2009 r. pod nr [...] oraz wykazu zmian gruntowych wraz z mapą uzupełniającą przyjętych do zasobu [...] listopada 2013 r. pod nr [...]. WINGiK decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania J. J. - utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty. Na skutek skargi J. J. w sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z 10 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Rz 929/14 uchylił decyzję WINGiK z dnia [...] maja 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] lutego 2014 r. Sąd wskazał, że wobec niezidentyfikowania etiologii, charakteru i daty powstania błędu, usuwanego kontrolowanymi decyzjami, stan faktyczny sprawy nie został ustalony właściwie. Podał także, że wobec bezspornego, istotnego błędu ewidencyjnego "naprawianego" decyzją aktualizacyjną z [...] września 2006 r. samo odwoływanie się do szkiców granicznych i znaków granicznych z lat 80-tych ubiegłego wieku czy też aktualnego stanu posiadania w zakresie przebiegu granic jest niewystarczające. Zaistniały błąd nie był i nie jest oczywisty, skoro dotyczy gruntu o powierzchni ponad 4ha, a strony nie zauważyły go przez kilka lat po decyzji z 2006 r. Nadto Sąd wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 36 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. poprzez jego wadliwą wykładnię oraz zastosowanie w błędnie ustalonym stanie faktycznym co miało wpływ na wynik sprawy. Kolejną wydaną [...] stycznia 2017 r. decyzją nr [...] Starosta [...] zaktualizował operat ewidencji gruntów i budynków wsi S., gm. [...] poprzez wyeliminowanie błędnych danych dotyczących działek nr 111 i 112 poprzez sprostowanie przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami i zmianę ich powierzchni stosownie do operatu pomiarowego z [...] lutego 2009 r. nr [...] oraz operatu z [...] listopada 2013 r. nr [...]. Wskutek odwołania J. J. WINGiK decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał na brak wykonania wytycznych i brak wyjaśnienia kwestii poruszonych przez WSA w wyroku. Decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 20, art. 22 i art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm., dalej: u.P.g.k.), § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.) - Starosta [...] w związku z zaistniałym błędem powstałym podczas opracowywania numerycznej mapy leśnej wpisanej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] w dniu [...] września 2004 r. pod nr [...], postanowił o dokonaniu aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków wsi S. poprzez: - sprostowanie błędnego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i nr 112, wykazując granice zgodnie ze szkicem podstawowym od pkt 34 we wsi S. w kierunku na pkt 30 we wsi P. (obecnie od pkt 9559 przez pkt 9558 do pkt 9557), zamiast granicy od pkt 34 przez pkt 35, 36, 37, 38, 39 do pkt 40, - zmianę powierzchni działki nr 111 z 15,12 ha na 19,0398 ha, - zmianę powierzchni działki nr 112 z 42,81 ha na 38,52 ha na podstawie operatu pomiarowego przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] [...] lutego 2009 r. pod nr [...] oraz operatu przyjętego [...] listopada 2013 r. pod nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. J. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 153 P.p.s.a. poprzez ponowne niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Rzeszowie; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 K.p.a. - w związku z załatwieniem sprawy z naruszeniem słusznego interesu obywatela, poprzez wadliwe i wybiórcze rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego; art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak sformułowania uzasadnienia decyzji w sposób przekonujący. Odwołujący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. e i pkt 2 u.P.g.k. w zw. z § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 24 ust. 2b pkt 2 u.P.g.k. następuje "w drodze czynności materialno-technicznej w drodze decyzji" oraz skutkującą wprowadzeniem zmian do ewidencji gruntów w postaci korekty powierzchni działek we wsi W. wbrew ich stanowi prawnemu, które to naruszenie wynika z pominięcia przy aktualizacji ewidencji gruntów treści aktu notarialnego dotyczącego zbycia działek przez Skarb Państwa na rzecz D. J. zwłaszcza w zakresie określenia powierzchni zbywanego areału i jego granic, z pominięciem oświadczenia strony (właściciela gruntów) oraz pełnomocnika J. D. w zakresie właściwego przebiegu granicy pomiędzy działkami, podczas gdy organy prowadzące ewidencję nie są uprawnione do rozstrzygania sporów dotyczących stanu prawnego nieruchomości, a jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym, służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. Odwołujący zarzucił ponadto, że organ popełnił błąd w ustalaniu stanu faktycznego polegający na stwierdzeniu, że na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] nr [...] z [...] czerwca 1980 r. wnioskodawcy (Nadleśnictwu [...]) "przekazano na własność" określone działki leżące we wsi S., podczas gdy działki te oddano wnioskodawcy wyłącznie w bezpłatne użytkowanie. Wobec powyższego odwołujący zawnioskował o uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz jej zmianę poprzez odmowę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W wyniku rozpatrzenia odwołania WINGiK wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 24 ust. 2c u.P.g.k. - uchylił w całości decyzję organu I instancji z [...] września 2017 r. i jednocześnie orzekł o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu S. gm. [...] w części dotyczącej powierzchni i przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i 112. W uzasadnieniu wskazał, że szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków zostały określone w rozdziale 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Informacje zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji albo na wniosek zainteresowanych podmiotów na podstawie stosownej dokumentacji, albo z urzędu, jeśli zmiany wynikają z przepisów prawa, dokumentów określonych w art. 23 ust. 1-4 u.P.g.k., materiałów zasobu lub wykrycia błędnych informacji. Wyjaśnił, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia, natomiast przebieg granic działek wykazuje się w ewidencji stosownie do § 36 tego rozporządzenia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym znajduje się dokumentacja geodezyjna zawierająca dane dotyczące przebiegu granicy pomiędzy położonymi w obrębie S. działkami nr 111 i 112, tj.: 1. operat pomiarowy z wydzielenia gruntów zalesionych z PGR, wpisany do ewidencji w składnicy geodezyjnej [...] września 1979 r. za nr [...]; 2. operat pomiarowy z wydzielenia gruntów zalesionych z PGR, wpisany do ewidencji w składnicy geodezyjnej [...] października 1979 r. za nr [...]; 3. operat pomiarowy z okazania i stabilizacji granic z [...] listopada 1988 r. nr [...]; 4. operat z założenia ewidencyjnej bazy geometrycznej do leśnej bazy numerycznej, wpisany do ewidencji zasobu powiatowego [...] września 2004 r. pod nr [...]; na podstawie danych z tego operatu Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2004 r. orzekł m. in. o zmianie powierzchni działki nr 29/3 (obecnie nr 111) z 13,45 ha na 15,12 ha; 5. operat pomiarowy ustalenia granicy rolno - leśnej, wpisany do ewidencji zasobu powiatowego [...] grudnia 2006 r. pod nr [...]; na podstawie tego operatu [...] września 2006 r. została wydana decyzja, w której Starosta [...] orzekł m.in. o zmianie oznaczenia i powierzchni działek: nr 29/2 o pow. 44,21 ha - na nr 112 o pow. 42,81 ha oraz nr 29/3 o pow. 15,12 ha - na nr 111 o pow. 15,12 ha; 6. operat techniczny ze wznowienia znaków granicznych, wpisany do ewidencji zasobu powiatowego w dniu [...].02.2009 r. pod nr ewidencyjnym [...]; 7. operat techniczny z aktualizacji ewidencji gruntów, wpisany do ewidencji zasobu powiatowego [...] listopada 2013 r. pod nr [...]. WINGiK wskazał, że w uzasadnieniu swej decyzji Starosta podał, iż kartując na mapie ewidencyjnej granice wynikające z danych pomiarowych zawartych w operacie z [...] listopada 1988 r. nr [...] "popełniono zasadniczy błąd, źle wkreślając granice działki nr 111 (stary numer 29/3) będącej obecnie w zarządzie Nadleśnictwa [...] oraz działki nr 112 (stary numer 29/2) stanowiącej własność J. J. Błąd ten polegał na niewłaściwym wkreśleniu granicy pomiędzy działką nr 111 a nr 112 od pkt 34 do pkt 30". WINGiK stwierdził, że powyższy fakt nie znajduje jednoznacznego uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zauważył, że w operatach nr [...] z [...] lutego 2009 r. i nr [...] z [...] listopada 2013 r. które stanowiły podstawę wydania decyzji organu I instancji brak jest jakiejkolwiek analizy materiałów źródłowych, która wskazywałaby na istnienie błędu czy rozbieżności w danych obrazujących przebieg granicy pomiędzy działkami nr 111 i 112. W sprawozdaniu technicznym z operatu nr [...] znajdują się jedynie lakoniczne stwierdzenia, że przy kartowaniu mapy w 1988 r. błędnie wkreślono przedmiotową granicę, czego konsekwencją było nieprawidłowe obliczenie powierzchni działek. Ponadto "przebieg granicy w terenie nie jest zgodny z danymi uwidocznionymi w operatach ewidencji gruntów i budynków wsi S. Właściciele działek nr 111 i 112 użytkują swoje grunty w terenie zgodnie z odszukanymi punktami geodezyjnymi". W wykazie zmian danych ewidencyjnych stanowiącym integralną część tego operatu zapisano natomiast, że w wyniku wznowienia znaków granicznych (operat nr [...] z [...] lutego 2009 r.) stwierdzono, że przebieg granicy pomiędzy działkami nr 111 i 112 wynikający z dokumentacji zgromadzonej w ODGiK w [...] jest niezgodny z granicą w operacie ewidencji gruntów i budynków". Tożsame ustalenia znajdują się w operacie ze wznowienia znaków granicznych nr [...] z [...] lutego 2009 r., z którego dane wykorzystano do sporządzenia operatu aktualizacji ewidencji gruntów nr [...] z [...] listopada 2013 r. Organ zauważył, że postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek Nadleśnictwa o dokonanie zmian w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym S. na podstawie operatu technicznego ze wznowienia znaków granicznych, wpisanego do ewidencji zasobu powiatowego [...] marca 2009 r. (powinno być [...] lutego 2009 r.) pod nr [...]. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, wznowienie znaków granicznych nie mogło skutkować wprowadzaniem jakichkolwiek zmian w operacie ewidencyjnym. Konieczne było sporządzenie stosownej dokumentacji. Na potrzeby prowadzonego postępowania sporządzony został operat techniczny zawierający wykaz zmian danych ewidencyjnych i mapę uzupełniającą, wpisany do ewidencji zasobu powiatowego [...] listopada 2013 r. pod nr [...]. Organ odwoławczy zauważył, że analiza akt sprawy wskazuje na nieścisłości i braki w operatach technicznych stanowiących podstawę wydania przez Starostę decyzji. Przede wszystkim nie zawierają one właściwej analizy materiałów źródłowych. Powoduje to, że błąd w kartowaniu przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i 112 o którym mowa w decyzji Starosty nadal nie został przekonująco wyjaśniony. Zdaniem organu, twierdzenia Starosty w tym zakresie nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Przebieg tej granicy na analizowanym odcinku - który wynika z danych z operatu z [...] września 1979 r. za nr [...] - odpowiada danym wynikającym z rzekomo błędnej mapy ewidencyjnej. Nie ulega wątpliwości fakt, że dane obrazujące przebieg granicy pomiędzy działami nr 111 i 112 - zawarte w operatach powstałych na przestrzeni lat 1979 - 2013 - są różne, jednak nie uzasadnia to twierdzeń Starosty, że rozbieżności te wynikają z błędnego kartowania. W aktach sprawy nie odnaleziono ponadto danych dla punku granicznego nr 40, o którym mowa m. in. w sentencji decyzji organu I instancji. WINGiK wskazał, że operaty z [...] listopada 2013 r. nr [...] i z [...] marca 2009 r. nr [...] nie zawierają również wykazu zmian danych ewidencyjnych o którym mowa w § 46 ust. 3 rozporządzenia dotyczącym numerycznego opisu granic działki, czyli obejmujących zmiany współrzędnych i atrybutów punktów granicznych. Brak odpowiedniego wykazu uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, które dane ewidencyjne ulegają zmianie i w jaki sposób. Mapy uzupełniające stanowiące integralną część ww. operatów nie są tu wystarczającymi dokumentami, ponieważ tylko w sposób poglądowy obrazują zmianę przebiegu granicy i nie precyzują zmiany konkretnych danych ewidencyjnych dotyczących punktów granicznych. Podkreślono, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. Zdaniem WINGiK, opisane wyżej braki i wady powodują, że operaty nr [...] i nr [...] nie mogą stanowić podstawy do aktualizacji ewidencji w zakresie opisanym w decyzji organu I instancji. WINGiK zwrócił także uwagę na dokonane przez Starostę w swej decyzji wskazanie, że wykonawca prac badając materiały znajdujące się w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym w [...] potwierdził, że granice ujawnione na mapach ewidencyjnych są nieprawidłowe. Tymczasem z materiału dowodowego nie wynika w jaki sposób to potwierdzenie zostało zrealizowane. Wątpliwości WINGiK budzą również ustalenia organu I instancji dokonane na gruncie podczas rozprawy administracyjnej [...] sierpnia 2010 r. Wskazano wówczas, że przeprowadzona kontrola potwierdziła, że istniejące znaki graniczne w terenie są zgodne ze sporządzonymi w 1988 r. szkicami przebiegu granic. Nie wyjaśniono jednak w jaki sposób potwierdzono ten fakt, tj. czy dokonano wówczas pomiarów geodezyjnych. W tych okolicznościach WINGiK nie podzielił stanowiska organu I instancji, że błąd w danych ewidencyjnych dotyczących działek nr 111 i 112 został należycie udowodniony i udokumentowany oraz że operaty nr [...] i nr [...] mogą stanowić podstawę aktualizacji ewidencji w zakresie sprostowania tego błędu. Dodatkowo zauważył, że organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek Nadleśnictwa o dokonanie zmian w ewidencji na podstawie konkretnego operatu, tymczasem decyzja wydana została w oparciu o dwa inne operaty. Nadto podał, że z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit d u.P.g.k. wynika, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji polegająca na wyeliminowaniu błędnych danych prowadzona jest z urzędu i z uzasadnienia decyzji I organu wynika, że właśnie takie postępowanie organ ten prowadził (pomimo faktu, że zdaniem WINGiK błąd ten nie został należycie udowodniony). Prowadzenie postępowania z urzędu nie jest wykluczone, jeśli organ zgromadził dowody i materiały uzasadniające wszczęcie takiego postępowania. Postępowanie to powinno być jednak odrębnym od wszczętego na wniosek Nadleśnictwa [...]. Zmiany w ewidencji gruntów i budynków mogą być dokonane na wniosek strony lub z urzędu. Organ ewidencyjny nie może łączyć tych dwóch trybów w jednym postępowaniu. Powyższe wady postępowania w ocenie WINGiK skutkować musiały uchyleniem decyzji Starosty i odmową aktualizacji danych ewidencyjnych ze względu na wady dokumentacji geodezyjnej [...]. Końcowo organ odnosząc się do wniosków stron o regulację przebiegu granicy wyjaśnił, że nie jest uprawniony do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie aktualizacji istniejących w ewidencji wpisów. Podkreślił przy tym, że stan użytkowania na gruncie (zasięg władania) nie zawsze jest tożsamy z przysługującym stronie prawem własności, czyli z przebiegiem granic wynikającym z dokumentów. W skardze do WSA w Rzeszowie na powyższą decyzję WINGiK Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] – zastępowane przez pełnomocnika zawnioskowało o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na teść rozstrzygnięcia, tj.: - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 140, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty bez zebrania i należytego rozpatrzenia niezbędnego materiału dowodowego; - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji podczas gdy postępowanie obarczone było błędami a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Strona skarżąca zarzuciła nadto naruszenie art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r., poz. 788) w zw. z art. 20 ust. 3a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne polegające na nieuwzględnieniu treści Planów Urządzenia Lasu obowiązujących w poszczególnych latach dla Nadleśnictwa [...]. Nadto naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 2 u.P.g.k. poprzez uznanie, że dokonanie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w trybie wniosku zainteresowanego podmiotu wymaga dołączenia odpowiednich dokumentów przez podmiot wnioskujący. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z [...] maja 2018 r., którą organ ten uchylił wydaną [...] września 2017 r. przez Starostę [...] decyzję o dokonaniu aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków wsi S. poprzez sprostowanie (w związku z zaistniałym błędem) przebiegu granicy i powierzchni działek nr 111 i 112 oraz - po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa [...] z [...] marca 2009 r. - orzekł o odmowie dokonania aktualizacji w tym zakresie. Nie można pominąć, że decyzje te wydane zostały w następstwie sygnalizowanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie z 10 kwietnia 2015 r. II SA/Rz 929/14, którym uchylona została wydana w niniejszej sprawie wcześniejsza decyzja WINGiK z [...] maja 2014 r. i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2014 r., orzekające o dokonaniu opisanej wyżej aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Jest to o tyle istotne, że z mocy art. 153 P.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku związane są zarówno organy administracji których działanie było przedmiotem zaskarżenia, jak i sądy. Poddawszy ocenie obecnie zaskarżoną decyzję pod względem opisanych wyżej kryteriów Sąd nie stwierdził naruszeń prawa uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, uznając tym samym prawidłowość zawartego w niej rozstrzygnięcia, a zarzuty skargi za nieuzasadnione. Na wstępie należy zauważyć, że w myśl art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 u.P.g.k., aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu (jeżeli zmiany informacji wynikają z: przepisów prawa, dokumentów o których mowa w art. 23 ust. 1-4, materiałów zasobu, wykrycia błędnych informacji) lub na wniosek i następuje w drodze czynności materialno – technicznej (w sytuacjach wymienionych w ust. 2b pkt 1 a-h) lub w drodze decyzji administracyjnej w pozostałych przypadkach (ust. 2b pkt 2). Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje natomiast w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c). Zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, m.in. w celu wyeliminowania danych błędnych, przy czym wg § 36 tego rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej m.in. na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej (pkt 5). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, ponieważ nie zachodziły podstawy do dokonania aktualizacji w drodze czynności materialno – technicznej, prowadzone było postępowanie mające na celu wykazanie zasadności dokonania aktualizacji i eliminacji ewentualnych błędnych danych w oparciu o dokumentację geodezyjną sporządzoną na zlecenie Nadleśnictwa [...] oraz już znajdującą się w zasobie geodezyjnym. W ocenie Sądu, jej analiza doprowadziła WINGiK do słusznego przekonania, że zaistnienie błędu nie zostało w przekonujący sposób wykazane i udowodnione, co przemawiało za uchyleniem orzekającej o aktualizacji decyzji Starosty z [...] września 2017 r. i odmową jej dokonania. Niewątpliwie w sprawie faktycznie zachodzą opisywane przez organy administracji rozbieżności w stanie ewidencyjnym działek nr 111 i 112. Mające obrazować je dane zawarte w operatach geodezyjnych przyjętych do zasobu geodezyjnego w 2009 i 2013 r., wskazujące względem wcześniejszej (od 1979 r.) dokumentacji źródłowej na błędne wkreślenie granicy między tymi działkami popełnione przy kartowaniu mapy w 1988 r. mimo rzekomego użytkowania gruntów zgodnie z odszukanymi w toku postępowania punktami geodezyjnymi, nie dają jednak wystarczających podstaw do dokonania aktualizacji skutkującej sprostowaniem błędnych danych co do przebiegu granicy, a co za tym idzie powierzchni tych działek. Sporządzona na potrzeby sprawy dokumentacja geodezyjna wskazując w ogólnikowy sposób na opisany wyżej błąd jawi się jednak jako nieprzekonująca, a potencjalnie oczywisty charakter usuwanego błędu jako pozbawiony odniesienia do materiałów źródłowych nie znajduje dostatecznego potwierdzenia. Uwagę na tę okoliczność Sąd zwrócił już w wydanym w sprawie 10 kwietnia 2015 r. wyroku II SA/Rz 929/14, wskazując że nie jest jasne, kiedy naprawiany w kontrolowanym postępowaniu błąd przy kartowaniu mapy co do działek nr 111 i 112 powstał i na czym on dokładnie polegał (niezidentyfikowano jego etiologii, charakteru i daty powstania). Braki te nie zostały wyjaśnione, co słusznie zauważył w zaskarżonej decyzji WINGiK, podnosząc m.in., że tak w operacie ze wznowienia znaków granicznych z 2009 r. jak i późniejszym operacie z 2013 r. zapisano, iż przebieg granicy pomiędzy działkami nr 111 i 112 wynikający z dokumentacji zgromadzonej w ODGiK w [...] jest niezgodny z granicą w operacie ewidencji gruntów i budynków, a także że przebieg granicy na analizowanym odcinku wynikający z danych z operatu z 1979 r. odpowiada danym wynikającym z rzekomo błędnej mapy ewidencyjnej (przy nieodnalezionych w aktach sprawy danych dla punktu granicznego nr 40 o którym mowa w decyzji organu I instancji z [...] września 2017 r., a także braku w operatach z 2009 i 2013 r. wykazu zmian ewidencyjnych dotyczących numerycznego opisu granic działek, co uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, które dane ewidencyjne i w jaki sposób ulegają zmianie). Nie można również pominąć zasygnalizowanych w zaskarżonej decyzji wątpliwości WINGiK co do ustaleń na gruncie poczynionych przez organ I instancji podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej [...] sierpnia 2010 r. Mimo że jak wskazano, istniejące znaki graniczne są zgodne ze sporządzonymi w 1988 r. szkicami przebiegu granic, nie wyjaśniono jednak, w jaki sposób zostało to potwierdzone, w szczególności czy dokonano wówczas pomiarów geodezyjnych (również na tę okoliczność również zwrócono uprzednio uwagę w wydanym wyroku, wskazując, że samo odwoływanie się do szkiców granicznych i znaków granicznych z lat 80 ubiegłego wieku czy też do aktualnego stanu posiadania jest niewystarczające, skoro zaistniały błąd dotyczył gruntu o powierzchni ponad 4 ha i przez dłuższy okres czasu pozostawał niezauważony). W kontekście okoliczności sprawy, orzekający o aktualizacji decyzją z [...] września 2017 r. Starosta w żaden sposób (mimo bezwzględnego zobligowania w/w wyrokiem) nie odniósł się także do wydanej przez siebie (ostatecznej) decyzji z [...] września 2006 r. nr [...], którą orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi S., w tym w odniesieniu do działki nr 111 i 112, przypisując im aktualne powierzchnie 15,12 ha i 42,81 ha. Jak wskazano w uzasadnieniu tej decyzji, wynikające z niej zmiany wynikały ze stwierdzonego w 2004 r. przy opracowywaniu numerycznej mapy leśnej dla Nadleśnictwa nieprawidłowego wkreślenia działek na mapach ewidencyjnych, w związku z czym zlecono opracowanie dokumentacji geodezyjnej w celu doprowadzenia zgodności operatu ze stanem faktycznym na gruncie (w ramach prac ustalono granice działek zgodnie ze stanem użytkowania, wyliczono ich powierzchnie, dokonano aktualizacji użytków i co istotne, wyniki dokonanych ustaleń przedstawiono wszystkim zainteresowanym stronom, w tym Nadleśnictwu i D. J. - poprzednikowi prawnemu J. J.). Mimo że w toku obecnie prowadzonego postępowania Starosta powołał się na kolejny spowodowany decyzją z 2006 r. błąd dotyczący przebiegu granic działek nr 111 i 112 uzasadniający konieczność dokonania dalszej aktualizacji operatu ewidencyjnego, istota tego błędu w odniesieniu do działek nr 111 i 112 także nie została wyjaśniona, tak jak organ ten w żaden sposób nie odniósł się do kwestii ewentualnej tożsamości obydwu tych postępowań. Dotyczy to również wielokrotnie zgłaszanego przez J. J. w toku postępowania faktu - mogącego mieć z nim potencjalny związek, że w następstwie podjętych w 2004 r. prac geodezyjnych, M. B. jako właścicielowi sąsiednich gruntów również położonych we wsi S. przyznano (niezgodnie z umową sprzedaży) za duży o 9,65 ha areał. W zestawieniu z inną jeszcze ostateczną decyzją Starosty, tj. z [...] października 2010 r. nr [...] orzekającą o wprowadzeniu na wniosek Nadleśnictwa [...] zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi S. poprzez zmianę powierzchni działki nr 113 z 1,27 ha na 1,3015 ha (nie przesądzając jej związku z niniejszym postępowaniem) można rzeczywiście odnieść wrażenie, że wprowadzane przez Starostę zmiany są chaotyczne, przyjmując charakter doraźnego i niezbyt wnikliwego załatwiania stwierdzanych nieprawidłowości. W związku z powyższym Sąd - analogicznie jak WINGiK - nie podzielił stanowiska Starosty o zaistnieniu podstaw do dokonania w drodze aktualizacji sprostowania błędnych danych ewidencyjnych. Jak już wskazano, nie doszło bowiem w sposób nie budzący zastrzeżeń a także uwzględniający zalecenia zawarte w wyroku II SA/Rz 929/14 do wyjaśnienia okoliczności ich powstania i wprowadzenia do obowiązującego operatu ewidencji gruntów i budynków (z analizy akt sprawy przyjętych przez organ I instancji za podstawę wydanej decyzji nie wynika, by okoliczności te układały się w spójny i logiczny ciąg zdarzeń). Jak słusznie również zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WINGiK (a wcześniej Sąd w wyroku II SA/Rz 929/14), postępowanie mające na celu aktualizację danych ewidencyjnych poprzez regulację przebiegu granic nie może zmierzać do ustalania na gruncie zasięgu prawa własności i rozstrzygania przez to sporów granicznych (nie przesądza o tym wcześniejsze objęcie spornego gruntu planem urządzenia lasu). Z art. 2 ust. 2 u.P.g.k. wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. W wyniku działania tego systemu tworzony jest zbiór informacji o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, który pełni funkcje informacyjno - techniczne i nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw. Dane w tym zbiorze gromadzone są w drodze rejestracji stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Rejestr ewidencji gruntów ma zatem charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Przepisy u.P.g.k. nie dają więc podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z nimi uprawnień do gruntów, a organy geodezyjne nie mogą w sposób zastępczy decydować o uregulowaniu stanu prawnego działek wskazanych we wniosku o aktualizację. Granica nieruchomości wyznacza zasięg przysługiwania do niej prawa własności, dlatego spór o tę granicę jest w istocie sporem o zasięg prawa własności, którego rozstrzygnięcie może należeć do postępowania rozgraniczeniowego, a nie ewidencyjnego. Również do tej okoliczności w wydanej decyzji Starosta się nie ustosunkował. Ubocznie już tylko należy wskazać, że Sąd podziela wyrażone w decyzji WINGiK stanowisko co do niedopuszczalności łączenia wnioskowego trybu prowadzenia postępowania z jego prowadzeniem z urzędu. Mimo że zaistnienie błędu nie zostało w toku postępowania należycie wykazane i udowodnione, między uzasadnieniem decyzji organu I instancji wskazującym na faktyczne prowadzenie postępowania z urzędu a jej sentencją wskazującą że do wydania decyzji doszło po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa występuje wyraźna rozbieżność. Podsumowując, zdaniem Sądu WINGiK prawidłowo ustalił istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, uznając że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do wprowadzenia w ewidencji gruntów wnioskowanych zmian. W tym stanie rzeczy należy uznać, iż zaskarżona decyzja WINGiK nie narusza prawa. W związku z powyższym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.