II SA/Bd 575/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński ( spr. ) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. (PINB) w związku z prowadzeniem robót budowlanych polegających na przebudowie budynku położonego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w T. bez zgody organu architektoniczno-budowlanego oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, wstrzymał dalsze prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku położonego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w T. (dz. [...] obr. 14) oraz nałożył obowiązek na właściciela w/w budynku A. Z. (zwanego dalej "skarżącym") przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Ponadto PINB ustalił wykonanie niezbędnych robót zabezpieczających przedmiotowy budynek przed niekorzystnym działaniem czynników atmosferycznych (w szczególności przedostawaniem się opadów do wnętrza obiektu budowlanego), poprzez szczelne przykrycie plandeką miejsc, w których wykonano prace rozbiórkowe (dachu i ściany zewnętrznej od strony oficyny nieruchomości). Na powyższe postanowienie zażalenie złożył skarżący, wskazując że prowadzone przeze niego prace są pracami wewnętrznymi remontowo-porządkowymi oraz, że są to prace na elewacji budynku zabezpieczające jego substancję przed dalszą degradacją, co groziłoby, w przypadku zaniechania tych prac, niebezpieczeństwem dla mienia, a także narażeniem zdrowia i życia ludzkiego ze względu na fatalny stan niektórych elementów budowlanych. Nadmienił, że nie prowadzi na terenie nieruchomości żadnych prac zmieniających istniejącą funkcję budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w dniu [...].08.2015 r. została wydana decyzja pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne, zmianę sposobu użytkowania części parteru na lokal handlowo-usługowy, dobudowę schodów zewnętrznych oraz zmianę konstrukcji dachu istniejącego budynku przy ul. [...] w T.. W wyniku wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...] odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].11.2015 r. uchylił ww. decyzję o pozwoleniu na budowę. Następnie, w dniu [...].12.2015 r. na wniosek skarżącego organ zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę (inwestor podjął próbę jednoznacznego określenia przebiegu granic nieruchomości będącej jego własnością). Dodatkowo ustalono, iż Sąd Rejonowy w T. XI Wydział Cywilny postanowieniem z dnia [...].05.2017 r. sygn. akt [...] oddalił wniosek skarżącego o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, polegającej na przeprowadzeniu inwestycji dotyczącej nieruchomości położonej w T. przy ul. [...]. WINB wskazał, że w czasie oględzin ściany zlokalizowanej pomiędzy nieruchomościami przy ul. [...], a ul. [...] (od strony klatki schodowej w budynku sąsiednim ul. [...]) organ stwierdził widoczne wybrzuszenia, ubytki i pęknięcia w poziomie tynku, a także widoczną wybitą dziurę w w/w ścianie na wysokości stropu znajdującego się nad parterem, przy balustradzie schodów wewnętrznej klatki schodowej. Dodatkowo, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji zwrócił się pisemnie do Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków w T., czy przeprowadzał czynności kontrolne w przedmiotowym obiekcie budowlanym. W odpowiedzi Miejski Konserwator Zabytków wyjaśnił, że: "we wnętrzu budynku w trakcie kilku lustracji stwierdzono usunięcie tynków ze ścian obwodowych, zdjęcie podsufitki ze wszystkich stropów, zdjęcie podłóg w części pomieszczeń, rozebranie ścianek działowych wzdłużnych na parterze i piętrze, wymianę kilku belek stropu nad parterem, rozebranie komina i fragmentu ściany szczytowej północnej na poziomie ostatniej kondygnacji". WINB podał, że w dniu [...].01.2018 r., PINB przeprowadził kontrolę prowadzenia robót budowlanych przedmiotowej nieruchomości, w obecności współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej ul. [...] (właściciel nieruchomości [...] nie stawił się), stwierdzając, że: na terenie przedmiotowej nieruchomości, w oficynie przy ścianie budynku zamontowane jest rusztowanie ramowe na całej wysokości budynku, podczas czynności kontrolnych trwały prace związane z rozbiórką fragmentu ściany zewnętrznej 3 piętra od strony oficyny nieruchomości, rozbiórką fragmentu ściany szczytowej na ostatniej kondygnacji od strony [...] wraz z rozbiórką komina oraz wymurowanie w tym miejscu nowego fragmentu ściany szczytowej z cegły na zaprawie, zaś w pozostałej części stwierdzono wykonanie deskowania z płyt OSB. Ponadto stwierdzono, że dach nieruchomości przy ul. [...] od strony oficyny stracił oparcie ze względu na rozbiórkę ściany oraz, że zdemontowano pokrycie dachowe na około 70 % dachu. WINB stwierdził, że w z uwagi, iż właściciel budynku przy ul. [...] w T. nie stawiał się na wyznaczone przez organ kontrole obiektu budowlanego (mimo interwencji organów ścigania), a tym samym nie udostępnił tego obiektu do dokonania oględzin, niemożliwym stało się ustalenie całego zakresu robót budowlanych prowadzonych w budynku. PINB podczas czynności kontrolnych np. w dniu [...].08.2017 r. i [...].09.2017 r. dokonał jednak oględzin ściany zlokalizowanej pomiędzy posesjami przy ul. [...], a ul. [...] (od strony klatki schodowej w budynku sąsiednim ul. [...]) i stwierdził widoczne wybrzuszenia, ubytki i pęknięcia w poziomie tynku, a także widoczną wybitą dziurę w w/w ścianie na wysokości stropu znajdującego się nad parterem, przy balustradzie schodów wewnętrznej klatki schodowej (co również, według oświadczeń współwłaściciela budynku ul. [...] zostało zgłoszone w Komisariacie Policji). Poza tym, w dniu kontroli tj. w dniu [...].01.2018 r., organ stwierdził, że trwały prace związane z rozbiórką fragmentu ściany zewnętrznej 3 piętra od strony oficyny nieruchomości oraz rozbiórką fragmentu ściany szczytowej na ostatniej kondygnacji od strony [...] wraz z rozbiórką komina oraz wymurowaniem w tym miejscu nowego fragmentu ściany szczytowej z cegły na zaprawie, a także częściowo zdemontowano pokrycie dachu. Ponadto, organ pozyskał pisemne informacje od Miejskiego Konserwatora Zabytków w T., iż przystąpiono do robót budowlanych wewnątrz budynku wymieniając chociażby belki stropowe. Następnie organ potwierdził te informacje podczas dokonanych oględzin w dniu [...].01.2018 r. Zdaniem WINB robót tych nie można zakwalifikować, jak twierdzi skarżący w treści złożonego zażalenia, do "wewnętrznych prac remontowo - porządkowych". Organ zgodził się z uzasadnieniem organu pierwszej instancji zawartym w zaskarżonym postanowieniu, który szeroko wyjaśnił, iż stwierdzony zakres robót budowlanych stanowi przebudowę istniejącego budynku. WINB wskazał, iż inwestor nie legitymował się decyzją pozwolenia na budowę na wykonanie robót budowlanych. Co prawda w dniu [...].08.2015 r. pozyskał on decyzję pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne, zmianę sposobu użytkowania części parteru na lokal handlowo-usługowy, dobudowę schodów zewnętrznych oraz zmianę konstrukcji dachu istniejącego budynku przy ul. [...] w T., jednakże Wojewoda [...] decyzję tę uchylił decyzją z dnia [...].11.2015 r. Ponadto, jak wynika z ustaleń organu, w dniu [...].12.2015 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę i postępowania tego nie podjął. Organ podkreślił, iż zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę nastąpiło na wniosek skarżącego, który jednak nie złożył wniosku o jego odwieszenie w celu uzyskania pozwolenia na wykonanie zamierzonych robót budowlanych. WINB uznał, że inwestor nie legitymował się decyzją pozwolenia na budowę (mimo, iż wystąpił z takim wnioskiem do właściwego organu architektoniczno-budowlanego), zatem wskazane roboty budowlane wykonał samowolnie, naruszając przepisy art. 28 Prawa budowlanego, na co także prawidłowo wskazał organ w uzasadnieniu wydanego postanowienia. W ocenie WINB organ nadzoru budowlanego zobligowany był zatem do podjęcia postępowania naprawczego, doprowadzającego wykonywane cały czas (również w czasie czynności kontrolnych organu) prace do stanu zgodnego z prawem. Ze względu, iż wykonywane są w sposób samowolny, bez zatwierdzenia ich wykonania przez osoby uprawione, a także ze względu na niewłaściwe ich zabezpieczenie, a więc mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, zarówno na przedmiotowej posesji, jak i sąsiednich. Według WINB wykonywane roboty budowlane wypełniły przesłankę przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 2. Skargę wraz z odwołaniem od decyzji PINB z dnia [...] marca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na ww. postanowienie WINB złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz zgromadzenie niepełnego materiału dowodowego a szczególności niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy dotyczącą prac naprawczo – porządkowych budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w T.. Podczas rozprawy w dniu [...] listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącego złożył kserokopię decyzji WINB z dnia [...] maja 2018 r. uchylającą decyzję PINB z dnia [...] marca 2018 r. oraz umarzającą postępowanie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako: ":p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie WINB z dnia [...] marca 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB, wydane w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Stwierdzony w toku wyczerpująco przeprowadzonego postępowania dowodowego stan wykonanych robót budowlanych w budynku położonym na terenie nieruchomości przy ul. [...] w T., uprawniał rozstrzygające sprawę organy nadzoru budowlanego do zastosowania dyspozycji art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, tj. do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz zastosowania dalszych środków, przewidzianych w ust. 3, z obowiązkami organu wynikającymi z ust. 2. Przepis art. 50 ustawy - Prawo budowlane ma brzmienie następujące: 1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. 2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót, 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. 3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. 4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. 5. Na postanowienie o wstrzymaniu służy zażalenie. Przepis art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, które dotyczą budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten dotyczy tym samym robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W ocenie sądu przeprowadzone w budynku położonym na terenie nieruchomości przy ul. [...] w T. roboty budowlane opisane w postanowieniu organu pierwszej instancji, polegające na przebudowie, stanowiły roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego. To zaś już uprawniało organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane. Należy, bowiem stwierdzić, że roboty budowlane wykonane w przedmiotowym budynku stanowiły przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane, oraz że wymagały one pozwolenia na budowę, a nie jak twierdził skarżący w skardze, że były to prace naprawczo – porządkowe. Z takim stanowiskiem sąd się zgadza i akceptuje w pełni ustalenia poczynione przez organy nadzoru zarówno, co do zakresu i charakteru wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, jak i tego, że wymagały one pozwolenia na budowę. Przepis art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane brzmi następująco: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". Pojęcie przebudowy jest jednym z rodzajów robót budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie budowlanym, niepowodujących powstania nowej części obiektu, czego skutkiem jest zastosowanie do przebudowy wymagającej pozwolenia na budowę procedury naprawczej przewidzianej w art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane, a nie legalizacyjnej z art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Nie ma innej generalnej reguły, wypracowanej w judykaturze, która pozwoliłaby na bezkwestyjne uznanie określonego zakresu robót budowlanych jako przebudowy, w oderwaniu od konkretnych, ustalonych przez organy okoliczności sprawy. Przedmiotowe roboty budowlane opisane w postanowieniu organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji były następujące: rozbiórka fragmentu ściany zewnętrznej 3-go piętra od strony oficyny nieruchomości, rozbiórka fragmentu ściany szczytowej na ostatniej kondygnacji od strony [...] wraz z rozbiórką komina oraz wymurowanie w tym miejscu nowego fragmentu ściany szczytowej z cegły na zaprawie, zaś w pozostałej części stwierdzono wykonanie deskowania z płyt OSB. Ponadto zdemontowano pokrycie dachowe na ok. 70% dachu. Zakres robót opisany został szczegółowo w protokołach z oględzin z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz z dnia [...] lutego 2018 r., do którego dołączono przekrój budynku – inwentaryzacja (akta administracyjne WINB), co odpowiada ustaleniom organu odwoławczego zawartym w uzasadnieniu postanowienia. Zdaniem sądu opisane prace w ww. budynku w istocie prowadziły do zmiany parametrów użytkowych budynku, wywołując też bezpośredni wpływ na budynki sąsiadujące. Trafna jest, zatem kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jako przebudowy budynku, wymagająca pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Tym samym nie ma racji skarżący, że były to prace naprawczo – porządkowe. Zdaniem sądu organy nadzoru budowlanego wykazały, że przedmiotowe roboty budowlane wykonywane są bez pozwolenia na budowę, a więc w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, co uzasadnia wydanie postanowienia o wstrzymaniu. Należy, bowiem zauważyć, że w dniu [...].08.2015 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne, zmianę sposobu użytkowania części parteru na lokal handlowo-usługowy, dobudowę schodów zewnętrznych oraz zmianę konstrukcji dachu istniejącego budynku przy ul. [...] w T.. W wyniku wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...] odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].11.2015 r. uchylił ww. decyzję o pozwoleniu na budowę. Z kolei wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane uprawniało organy również do nałożenia obowiązku wykonania niezbędnych robót zabezpieczających budynek przed niekorzystnym działaniem czynników atmosferycznych, a także do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Materiał dowodowy zebrany został przez organy w sposób wyczerpujący, odpowiadający zasadom art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, a jego ocena dokonana prawidłowo i w zgodzie z art. 80 Kpa. Wszystkie zarzuty skargi zmierzające do podważenia ustaleń organów oraz oceny materiału dowodowego pod kątem zakwestionowania zakresu wykonanych robót budowlanych jako przebudowy wymagającej pozwolenia na budowę są w ocenie sądu niezasadne, a stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami znajdującymi odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Należy również zaznaczyć, co poczynił również organ odwoławczy, że wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi fazę wstępną wszczętego postępowania i jest podstawą wstrzymania robót budowlanych celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, rozpatrzenia materiału dowodowego i rozważenia, czy wdrożyć procedurę naprawczą lub ewentualnie podjąć inne stosowne rozstrzygnięcie. Akt ten nie rozstrzyga ani nie kończy sprawy, bowiem może mieć to miejsce dopiero w dalszej części postępowania, kiedy zostanie wydana jedna z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Oceniając zaskarżone postanowienia w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu dowolności i podważenia legalności zapadłych rozstrzygnięć, bowiem nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Ponadto należy zauważyć, iż w dniu [...] marca 2018 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane decyzja PINB nakazująca skarżącemu zaniechanie dalszego prowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie budynku położonego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w T. zaś skarżący w odniesieniu do niej wniósł odwołanie (załączając je do skargi). Natomiast decyzją WINB z dnia [...] maja 2018 r. została uchylona decyzja PINB z dnia [...] marca 2018 r. oraz umarzono postępowanie organu I instancji. Jednakże należy stwierdzić, że ta sprawa nie jest przedmiotem obecnie toczącego się postępowania przed tut. Sądem. W związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną należało oddalić.