II SA/Bk 380/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił na wniosek H. K. z dnia [...] września 2015 r. (uzupełniony dnia [...] września 2015 r.) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. gr. [...], [...], [...], [...], położonych w B. przy ul. W. i S., wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. N., wnosząc o jej uchylenie w całości lub przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzuca decyzji, iż została wydana w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu, w którym nie zostały rozpatrzone jego wnioski dowodowe. Konkretny zarzut skarżącego w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji polega na tym, że zawiera ono rozbieżności pomiędzy "wytycznymi" opracowanymi dla przedmiotowej inwestycji przez Departament Urbanistyki UM w B., a warunkami określonymi w skarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy sporne rozstrzygniecie Prezydenta Miasta B. Organ II instancji powołując art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2015 r., poz. 199, t.j.) dalej również jako ustawa oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie analizę urbanistyczno-architektoniczna przeprowadzoną w dniu [...] października 2015 r. należy uznać, za prawidłową. Architekt ją sporządzający w sposób wyczerpujący wyjaśnił zasady, jakimi się kierował przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego, jego funkcję, formę i cechy istniejącej zabudowy, prezentując i uzasadniając swoje ustalenia i konkluzje w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na analizowanym obszarze. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w przedmiocie ilości miejsc parkingowych, SKO w B. nie podzieliło stanowiska, że zaskarżona decyzja powinna precyzyjnie określać ilość miejsc parkingowych. Zarówno przepisy ustawy jak i rozporządzenia nie określają zasad ustalania takich miejsc. Przepisu regulującego tę kwestię, na etapie ustalania warunków zabudowy, nie wymieniła też sam skarżący. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych określa decyzja o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji uznał również za nieuzasadniony zarzut rozbieżności pomiędzy "wytycznymi" a treścią skarżonej decyzji oraz naruszenie w tym kontekście art. 7, 77 i 80 K.p.a, uznając, za błędne założenie skarżącego o szczególnej mocy dowodowej pisma Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] maja 2011 r., wydanego w innej sprawie. Wniosek inwestora złożony został w dniu [...] września 2015 r. (poprawiono go w dniu [...] września 2015 r.), natomiast znaczenie w niniejszej sprawie ma wyłącznie stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powołując orzecznictwo sądów administracyjnych przedstawił charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy. W skardze wniesionej do WSA w Białymstoku R. N. wniósł o uchylenie decyzji w całości, zarzucając spornemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy poprzez brak uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi oraz obrazę przepisów proceduralnych, tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do rozbieżności pomiędzy wytycznymi urbanistyczno - architektonicznymi opracowanymi dnia [...] maja 2011 r. dla przedmiotowej inwestycji przez Departament Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B., a warunkami i szczegółowymi zasadami zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, ustalonymi w decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego przedmiotowa inwestycja przekracza zasady dobrego sąsiedztwa i racjonalnego kształtowania zabudowy - organy obu instancji nie odniosły się do tej kwestii. Dodatkowo organ nie określił w decyzji o warunkach zabudowy kwestii dojazdu do przedmiotowej nieruchomości, wskazując jedynie, że obsługa komunikacyjna ma następować z ul. S., nie precyzując przy tym jak ta komunikacja ma się odbywać. Ponadto, Prezydent Miasta B. w wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do każdego lokalu mieszkalnego przyporządkował jedno miejsce parkingowe, co jest zdaniem R. N. jest niewystarczające. W dniu [...] marca 2016 r. inwestor złożył trzy kolejne wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej nieruchomości poprzez budowę: sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z budowlami (m.in. murami oporowymi i ścianami oddzielenia pożarowego) oraz zagospodarowaniem terenu; budynku handlowo - usługowego (z przeznaczeniem na dom pogrzebowy, kwiaciarnię) wraz z garażami w podziemiu i parterze budynku wraz z budowlami (m.in. murami oporowymi i ścianami oddzielenia pożarowego) oraz zagospodarowaniem terenu, budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w części podziemnej budynku wraz z budowlami (m.in. murami oporowymi i ścianami oddzielenia pożarowego) oraz zagospodarowaniem terenu. To wszystko inwestor zamierza zrealizować na działce, która rozmiarami i przy racjonalnych założeniach umożliwia postawienie jedynie dwóch budynków. Dodatkowo na dołączonej do przedmiotowej decyzji mapy zasadniczej nie oznaczono czerwoną przerywaną linią obszaru analizowanego, w związku z czym adresat decyzji nie może zapoznać się z zasięgiem analizowanego obszaru (k. 3 – 5). W piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. (data prezentaty) stanowiącym rozszerzenie skargi, R. N. zarzucił, iż ul. S. nie jest w stanie obsłużyć dodatkowej liczby pojazdów należących do mieszkańców projektowanej inwestycji, bez szkody dla dotychczasowych mieszkańców ulicy i okolicy. Wzmożony ponad miarę ruch komunikacyjny na tym szlaku komunikacyjnym doprowadzi do utrudnienia w korzystaniu z sąsiednich nieruchomości (k. 18). W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ II instancji wywiódł, iż w zakresie ustawowego obowiązku uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi w przedmiotowej sprawie nie wymaga on realizacji w formie odrębnego, sformalizowanego wystąpienia, bowiem funkcję tego organu pełni Prezydent Miasta B., czyli organ prowadzący postępowanie w I instancji. Organ ten dokonuje tych ustaleń w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego. SKO w B. uznało za nieuzasadniony zarzut rozbieżności pomiędzy wytycznymi urbanistyczno-architektonicznymi a treścią skarżonej decyzji. Wytyczne zostały wydane w odrębnym postępowaniu, w odrębnych okolicznościach faktycznych i prawnych dlatego też nie mają mocy wiążącej w przedmiotowej sprawie. Nie można zatem przyjąć, że wytyczne te stanowią materiał dowodowy w sprawie, do którego należy się odnieść w postępowaniu odwoławczym. Nie sposób też odnieść się racjonalnie do "kolejnych" wniosków, które jak twierdzi skarżący zostały złożone w zakresie terenów sąsiadujących z obszarem objętym przedmiotową decyzją. Zakres postępowania odwoławczego wyznacza bowiem treść zaskarżonej decyzji i prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego. Zarzuty kontynuacji potencjalnie sprzecznej z funkcją aktualnej zabudowy oceniać będzie organ I instancji przy rozpatrywaniu kolejnych wniosków, składanych na terenach sąsiednich i będzie to przedmiotem odrębnych postępowań. Podobnie, też trudno jest kolegium odnosić się do odczuć skarżącego w sprawie wykraczania "poza zasady dobrego sąsiedztwa i racjonalnego kształtowania zabudowy" w sytuacji, w której opiera się on wyłącznie na własnej, subiektywnej ocenie i nie je się do jakiegokolwiek przepisu prawa powszechnie obowiązującego (k. 7 – 9). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej w skrócie p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przepisy te prawidłowo zostały zastosowane w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...] ustalającej H. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. [...], [....], [...], [....], położonych w B. przy ul. W. i S. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Na wstępie należy podnieść, iż wydawanie decyzji o warunkach zabudowy reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2015 r., poz. 199, t.j.), zwaną dalej ustawą. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Podsumowując zatem decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie stanowi również samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych, uprawnia jedynie do uzyskania pozwolenia na budowę, które stanowi kolejny etap procesu inwestycyjnego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Na terenie wnioskowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stąd też realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy wskazuje warunki, których łączne spełnienie stanowi o możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, te warunki to: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dodatkowo rozporządzenie wykonawcze Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) precyzuje wymagania nowej zabudowy (zwane dalej rozporządzeniem). Paragraf trzeci rozporządzenia (ust. 1) zobowiązuje organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do wyznaczenia wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). W rozpatrywanej sprawie w ocenie Sądu zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy, a także z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc powyższe okoliczności do sprawy niniejszej to należało zatem stwierdzić, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu autorstwa uprawnionego architekta z dnia [...] października 2015 r. (k. 29 - 31 akt administracyjnych) została sporządzona prawidłowo zarówno w części opisowej jak i graficznej. Część opisowa w sposób wyczerpujący charakteryzuje obszar analizowany oraz metodologię przyjętą do ustalenia granic tego obszaru. W tym miejscu należy również wskazać, iż wbrew twierdzeniom R. N. kopia mapy zasadniczej (załącznik graficzny do analizy) dołączona do akt sprawy zawiera oznaczenie zarówno obszaru wnioskowanego (ciągła czerwona linia) jak i obszaru analizowanego (przerywana czerwona linia) – k. 28 akt administracyjnych. Nie sposób zgodzić, się ze skarżącym, iż sporna inwestycja wykracza poza zasadę dobrego sąsiedztwa, bowiem planowana zabudowa tj. budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, jest zabudową mieszkaniową i jej umiejscowienie w terenie, gdzie przeważają nieruchomości zabudowane w większości budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (wolnostojącymi oraz w zabudowie bliźniaczej) wraz z zabudową towarzyszącą gospodarczo – garażową nie będzie kolidowała z funkcją oraz zagospodarowaniem i sposobem wykorzystania przyległego terenu. Należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w zakresie naruszenia w trakcie prowadzonego postepowania art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy poprzez brak uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi. Zarzut ten jest bezpodstawny, bowiem w przedmiotowej sprawie uzgodnienie to nie wymaga realizacji w formie odrębnego, sformalizowanego postępowania. Funkcję organu uzgadniającego pełni Prezydent Miasta B., który to jest zarazem organem prowadzący postępowanie pierwszoinstancyjne. Uzgodnienia są dokonywane zatem w ramach prowadzonego postępowania w pierwszej instancji. Nie można również przyjąć, że organ naruszył przepisy prawa przyporządkowując w decyzji tylko jedno miejsce parkingowe do każdego lokalu mieszkalnego. Przepisy ustawy nie określają zasad ustalania ilości takich miejsc. Dane podawane przez inwestora na etapie postepowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy stanowią jedynie przewidywania w tym zakresie, dokładną liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych określa dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę. Orzecznictwo sądowe jest w tej kwestii jednolite (wyroki NSA z dnia 09 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1129/08; z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2448/10, z dnia 07 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2151/12). Bezpodstawny pozostaje zarzut faktycznego braku określenia w decyzji o warunkach zabudowy kwestii dojazdu do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącego organ wskazując, iż obsługa komunikacyjna inwestycji ma następować z ulicy S. nie sprecyzował jak ta komunikacja ma się odbywać. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi o jednym z warunków niezbędnych do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy tj. o dostępie terenu do drogi publicznej. W sprawie niniejszej w rozstrzygnięciu organu I instancji wskazano, że obsługa komunikacyjna przedmiotowego terenu odbywa się z ulicy S. Tym samym wypełniono warunek określony we wskazanym przepisie. Podkreślenia wymaga, że przepis ten nie wymaga od organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy zbadania takich kwestii jak przepustowość drogi do której ma dostęp teren planowanej inwestycji, wymaga jedynie wykazania, że dostęp ten istnieje, co jak wskazano wyżej organ uczynił. Wykazana przez skarżącego okoliczność złożenia przez inwestora w dniu [...] marca 2016 r. trzech kolejnych wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej nieruchomości, nie stanowi przedmiotu postepowania w niniejszej sprawie. Na marginesie jedynie należy wskazać, iż decyzje o warunkach zabudowy danego terenu można wydać na rzecz nieograniczonej liczby wnioskodawców. Uzyskanie przez jednego z wnioskodawców takiej decyzji nie ogranicza możliwości wydawania kolejnych decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innych wnioskodawców. Decyzje te mogą dotyczyć różnych rodzajów inwestycji, ale ich przedmiotem może być również ten sam typ inwestycji. Możliwość wydania wielu decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy danego terenu, jest uprawniony do ponownego ubiegania się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, ale w sprawie innej zabudowy. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu z tym, że nie tych samych inwestycji (Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Komentarz do art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, System Informacji Prawnej Lex). Odnośne zarzutu R. N. dotyczącego naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. wobec rozbieżności pomiędzy wytycznymi urbanistyczno-architektonicznymi odnośnie działek nr ew. [...] i [....], położonych w B. przy ul. W. i S. zawartymi w piśmie Kierownika Referatu Analiz Urbanistycznych Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] (k. 11 akt administracyjnych), a treścią skarżonej decyzji, to należy uznać, iż wytyczne określone we wskazanym piśmie zostały wydane dla potrzeb odrębnego postępowania, dla innej inwestycji (budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych) dlatego też nie mają mocy wiążącej w przedmiotowej sprawie. W tym miejscu należy przypomnieć, iż wniosek inwestora w sprawie niniejszej złożony został w dniu [...] września 2015 r. (uzupełniony dnia [...] września 2015 r.). Dla potrzeb zainicjowanego w ten sposób postepowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy istotny jest jedynie stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji organu. W konsekwencji należało zatem przyjąć, iż wskazane wytyczne nie stanowią materiału dowodowego w rozpatrywanej sprawie, w związku z czym nie dopatrzono się naruszenia wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżanej decyzji naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów proceduralnych, które mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania. Mając na względzie powyższe , na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.