II SAB/Bd 29/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A S.A. w W. na bezczynność Wojskowych Zakładów Lotniczych nr [...] S.A. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] 2016 r. [...] S.A. w [...] (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wojskowych Zakładów Lotniczych (dalej jako: "Wojskowe Zakłady Lotnicze") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z przetargu nieograniczonego pod nazwą "Budowa drogi holowania do hangaru dla samolotów transportowych i pasażerskich dla Wojskowych Zakładów Lotniczych nr [...] S.A.", zarzucając Wojskowym Zakładom Lotniczym naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w wyżej wymienionym przetargu uczestniczyła skarżąca spółka i jej oferta została odrzucona ze względu na kryterium ceny (uznano ją za rażąco niską). Do dnia dzisiejszego skarżąca nie uzyskała żadnego uzasadnienia takiego stanowiska Wojskowych Zakładów Lotniczych. Jako oferent w postępowaniu przetargowym, skarżąca uważa, że zamawiający nie dołożył należytej staranności w zachowaniu założeń Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówień i Regulaminu udzielania zamówień oraz prac zespołu przetargowego. W związku z powyższym skarżąca pismem z dnia [...] 2015 r. zwróciła się do Wojskowych Zakładów Lotniczych z wnioskiem o udostępnienie korespondencji i protokołu prac komisji przetargowej w zakresie oceny oferentów i wyboru oferty najkorzystniejszej. W odpowiedzi na co Wojskowe Zakłady Lotnicze, pismem z dnia [...] 2015 odmówił udostępnienia żądanych przez skarżącą informacji, powołując się na przepis art. 5 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako na przepis pozwalający na ograniczenie prawa do informacji z uwagi na tajemnice przedsiębiorcy. Następnie pismem z dnia [...] 2015 r. skarżąca spółka złożyła do Wojskowych Zakładów Lotniczych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże te, pismem z dnia [...] 2016 r., nie uwzględniły wniosku skarżącej, wskazując, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Wojskowe Zakłady Lotnicze wyjaśniły przy tym, że inwestycja objęta przetargiem będzie finansowana ze środków własnych, a nie publicznych i dodały, że przetarg prowadzony był na podstawie przepisów wewnętrznego regulaminu zamówień, a nie w reżimie ustawy Prawo zamówień publicznych. Ponownie też powołały się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem strony skarżącej argumentacja Wojskowego Zakładu Lotniczego nie jest spójna. Z jednej strony bowiem wynika z niej, że wnioskowane przez skarżącą dokumenty nie stanowią informacji publicznej, a z drugiej, że stanowią taką informację, ale nie może ona zostać ujawniona z uwagi na bliżej nieokreśloną tajemnicę przedsiębiorstwa. Skarżąca zakwestionowała też twierdzenia Wojskowych Zakładów Lotniczych, że inwestycja będzie finansowana ze środków własnych Zakładu, a nie ze środków publicznych. Zwróciła uwagę na strukturę właścicielską w organizacji Wojskowych Zakładów Lotniczych, które w [...] % kapitału zakładowego są własnością Polskiej Grupy Zbrojeniowej S.A. (Spółka Skarbu Państwa), a w [...] % jest własnością Skarbu Państwa. Udostępnieniu żądanych informacji nie może również stać na przeszkodzie fakt, że Wojskowe Zakłady Lotnicze zostały uznane za przedsiębiorcę o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym na podstawie załącznika pkt 11.1. do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym. Z przepisów nie wynika bowiem by tego rodzaju okoliczność stanowiła przesłankę wyłączającą konieczność udzielenia informacji publicznej. Skarżąca spółka zwróciła ponadto uwagę, że podmiot powołując się, przy odmowie udzielenia informacji publicznej, na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa powinien, wskazać, o jaki rodzaj tajemnicy chodzi i wykazać, że ujawnienie żądanych informacji spowoduje negatywne skutki dla przedsiębiorstwa. Podniósł przy tym, że przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej oparta na tajemnicy przedsiębiorcy traktowana jest w orzecznictwie jako wyjątek od prawa do informacji wynikającego z art. 61 Konstytucji RP. Odmowa udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie stanowi dla skarżącej poważne utrudnienie w skutecznym konkurowaniu z innymi przedsiębiorcami i jest sprzeczna z zasadami przyświecającymi ustawodawcy. Ponadto skarżąca spółka podkreśliła, że uniemożliwienie jej zapoznania się z argumentacja zamawiającego może narazić ją na straty w działalności gospodarczej, gdyż, być może, zapoznanie się z dokumentacją zamawiającego pozwoli jej uniknąć złożenia w innych postępowaniach ofert, których cena może zostać uznana za rażąco niską. W odpowiedzi na skargę Wojskowe Zakłady Lotnicze wniosły o jej oddalenie. W pierwszej kolejności odniosły się do kwestii dotyczących przeprowadzenia przetargu, wskazując na przedmiot przetargu, przepisy określające procedurę przeprowadzenia przetargu, a także sposób przeprowadzenia przetargu. Nadmieniając, że skarżąca spółka oraz jeszcze jeden podmiot biorący udział w przetargu, składając ofertę zastrzegli, że informacje w niej zawarte stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i w związku z tym nie mogą być udostępniane. W ocenie Wojskowych Zakładów Lotniczych żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, dotyczy ona bowiem korespondencji i protokołu prac komisji przetargowej w zakresie oceny oferentów i wyboru najkorzystniejszej oferty, a więc kwestii nie dotyczących wykonywania zadań publicznych przez Wojskowe Zakłady Lotnicze ani gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Wojskowe Zakłady Lotnicze podkreśliły, że nie są organem władzy publicznej. W ramach realizowanej inwestycji budowy hangaru i drogi holowania nie wykonują też zadań publicznych ani z własnej inicjatywy, ani na zlecenie innych podmiotów. W ocenie wyżej wskazanego podmiotu podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma fakt, że przetarg nie był prowadzony w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych, a w trybie kodeksu cywilnego, czyli na gruncie prawa prywatnego a nie publicznego. Przeprowadzając procedurę przetargową Wojskowe Zakłady Lotnicze nie wykonywały zadań publicznych ani nie gospodarowały mieniem Skarbu Państwa, a działały jako podmiot prywatny -spółka prawa handlowego. Realizowana inwestycja budowy hangaru dla samolotów oraz drogi holowania nie pozostaje w związku z wykonywaniem zadań publicznych, a dotyczy prowadzonej przez podmiot działalności gospodarczej. Wojskowe Zakłady Lotnicze zwróciły również uwagę, że w przetargu brały udział podmioty prowadzące działalność w sferze prawa prywatnego. Biorąc pod uwagę, że podane przez nie informacje dotyczą organizacji i funkcjonowania przedsiębiorstwa, nie mogły być one ujawnione jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Następnie wskazano, że majątek Wojskowych Zakładów Lotniczych nie jest majątkiem publicznym. Co prawda spółka Skarbu państwa jest właścicielem [...] % akcji Wojskowych Zakładów Lotniczych, jednakże majątek którym dysponuje spółka Wojskowe Zakłady Lotnicze nie jest własnością akcjonariusza a własnością spółki. Strona skarżąca nie wykazała, aby Wojskowe Zakłady Lotnicze dysponowały majątkiem publicznym przekazanym im w inny sposób niż powierzenie środków na utworzenie kapitału zakładowego. Środki finansowe przeznaczone na budowę drogi dojazdowej do hangaru pochodzą z zysków wygenerowanych przez spółkę. Odnosząc się do kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa Wojskowe Zakłady Lotnicze wywiodły, że odmowa udzielenia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest równoznaczna z przyznaniem, że informacja stanowi informację publiczną. Wskazały, że złożone przez przedsiębiorstwa oferty odzwierciedlają ich konkretne "zasoby", dzięki którym mają ugruntowaną pozycję na rynku. W związku z tym informacje te posiadają wartość gospodarczą i zwyczajowo są chronione przez przedsiębiorców. Wojskowe Zakłady Lotnicze stwierdziły również, że nie doszło do przewlekłości postępowania, gdyż skarżąca, w odpowiedzi na wniosek, została poinformowana, że Wojskowe Zakłady Lotnicze nie są podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w żądanym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. tj. z 2015r., poz. 2058 ze zm). W świetle treści przepisu art. 2 ust 1 cyt. ustawy każdemu podmiotowi przysługuje uprawnienie do dostępu do informacji publicznej. W przepisie art. 4 ustawy wskazano podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Wskazać w tym miejscu należy, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (cyt. wyżej) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Aby zatem dokonać oceny, czy skarga jest zasadna, należało w pierwszej kolejności zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie należało zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy Wojskowe Zakłady Lotnicze są zobowiązane do udzielania informacji publicznej ze względu na wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym lub dominującą w nich pozycję Skarbu Państwa. Powyższe ustalenie jest bowiem niezbędne do stwierdzenia, czy Spółka mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii dysponowania majątkiem publicznym, wskazać należy, że z oświadczenia spółki Wojskowe Zakłady Lotnicze, złożonego na rozprawie, wynika, że spółka nie otrzymuje żądnych środków publicznych na realizację swoich projektów. Nie otrzymała też środków pieniężnych w związku z realizacją ustawy z dnia 7 października 1999 r. o wspieraniu restrukturyzacji przemysłowego potencjału obronnego i modernizacji technicznej Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 2015, poz. 1876). Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że jednym z akcjonariuszy spółki Wojskowe Zakłady Lotnicze jest Skarb Państwa - nieposiadający pozycji dominującej w spółce, rozumianej jako udział przekraczający 40 % (Skarb Państwa posiada [...] % kapitału zakładowego), a także Polska Grupa Zbrojeniowa Spółka Akcyjna ([...]% kapitału zakładowego) - akcjonariuszami, której są spółki Skarbu Państwa oraz Minister Skarbu Państwa (żaden z podmiotów nie posiada ponad 40 % udziałów w PGZ S.A.). Nie oznacza to jednak, że można przyjąć, że spółka dysponuje majątkiem publicznym. Jak bowiem słusznie zwróciły uwagę Wojskowe Zakłady Lotnicze, majątek, którym dysponuje spółka, nie jest własnością akcjonariuszy, lecz własnością spółki. Działalność Spółki ma charakter gospodarczy i ukierunkowana jest na zysk, tak jak i działalność innych spółek prawa handlowego, w których akcjonariuszami są tylko podmioty prywatne. Zajmuje ona taką samą pozycję, jak każdy inny podmiot prywatny, z państwem łączą ją stosunki wertykalne (jednostka-państwo), oparte na zależności i podporządkowaniu. Spółka podlega restrykcjom prawnym identycznym, jak inne osoby prawne, stosuje się wobec niej powszechnie obowiązujące przepisy prawa zarówno w sferze cywilnoprawnej, jak również administracyjnoprawnej czy karnoprawnej. Bieżąca działalność Spółki oraz bieżąca kontrola tej działalności nie należy do akcjonariusza, lecz do organów Spółki. Jeśli natomiast chodzi wykonywanie zadań publicznych przez Wojskowe Zakłady Lotnicze wyjaśnić należy, że w piśmiennictwie przyjmuje się, że zadania publiczne, to zadania wywodzące się z Konstytucji i obowiązujących ustaw, które służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych, przypisane Państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie (tak np. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, St. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Problematyka prawna, PWN Warszawa, 1994). Podstawowym kryterium dla uznania danych zadań za zadania publiczne jest brak rezygnacji przez władze publiczne z odpowiedzialności za ich wykonanie. Nie jest natomiast konieczne, by samo wykonywanie zadań odbywało się w ramach struktur organizacyjnych państwa lub samorządu terytorialnego (por. St. Biernat, op. cit). Wykonywanie zadań publicznych nie musi też być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. W orzecznictwie akcentuje się natomiast, że zadanie publiczne cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Wskazać należy w związku z tym, że z odpisu z rejestru przedsiębiorców KRS wynika, że w zakresie działalności spółki mieści się produkcja broni i amunicji, co świadczy o tym, że Spółka - jako spółka przemysłowego potencjału obronnego -prowadzi działalność gospodarczą na potrzeby bezpieczeństwa i obronności państwa (art. 4 pkt 2 ustawy restrukturyzacyjnej), która to działalność, mieści się w pojęciu "wykonywania zadań publicznych", o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (cyt. wyżej). Podkreślić jednakże należy, że okoliczność, iż spółka Wojskowe Zakłady Lotnicze wykonuje w części zadania publiczne nie przesądza o tym, że jest ona zobowiązana do udzielania każdej informacji będącej w jej dyspozycji odnoszącej się do jej funkcjonowania. Informacją publiczną w odniesieniu bowiem do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej będą bowiem tylko kwestie odnoszące się do wykonywania przez nie zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok NSAzdnia 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1514/14). Pozostałą zaś materię trzeba, a contrario, uznać za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za niebędącą informacją publiczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa." Przedstawione ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej, czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe - przewidział już ustrojodawca. Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej, czy gospodarowania mieniem publicznym, byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny. Wskazać należy w związku z tym, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest związany z przeprowadzonym przez spółkę Wojskowe Zakłady Lotnicze przetargiem nieograniczonym pod nazwą "Budowa drogi holowania do hangaru dla samolotów transportowych i pasażerskich dla Wojskowych Zakładów Lotniczych" i dotyczy udostępnienia protokołu prac komisji przetargowej w zakresie oceny oferentów i wyboru oferty najkorzystniejszej. Jak wynika z części II "Specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ)" zatytułowanej "Opis przedmiotu zamówienia -program funkcjonalno-użytkowy" celem inwestycji, której dotyczył przetarg jest umożliwienie holowania samolotów transportowych i pasażerskich na teren spółki, gdzie można będzie wykonywać przeglądy, obsługę liniową i bazową oraz malować samoloty cywilne oraz wojskowe. Powyższe wskazuje zatem, że przetarg organizowany przez spółkę nie wiązał się z wykonywaniem zadań publicznych. Realizacja inwestycji, której dotyczył przetarg, nie miała bowiem na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli, a jedynie usprawnienie świadczenia usług na zasadach komercyjnych, na rzecz różnego rodzaju podmiotów. Z wyjaśnień spółki Wojskowe Zakłady Lotnicze wynika również, że spółka nie otrzymała żadnych środków publicznych na realizację omawianego projektu. Z uwagi na komercyjny charakter planowanej inwestycji i finansowanie jej w całości ze środków własnych procedura przetargowa nie odbywała się na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, a na podstawie przepisów wewnętrznych spółki. Jak wynika z wyjaśnień Wojskowych Zakładów Lotniczych a także ze "Specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ)" procedura przetargowa została przeprowadzona na podstawie zatwierdzonego uchwałą Zarządu nr [...] z dnia [...].2015r. "Regulaminu udzielania zamówień oraz pracy Zespołu Przetargowego". Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że wnioskowana informacja w postaci udostępnienia protokołu prac komisji przetargowej w zakresie oceny oferentów i wyboru oferty najkorzystniejszej, nie stanowi ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez spółkę Wojskowe Zakłady Lotnicze zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie było zasadne zobowiązanie do udostępnienia tej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym brak było podstaw do zarzucenia Wojskowym Zakładom Lotniczym bezczynności. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm.) skargę należało oddalić.