II SA/Wa 304/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J.R. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. J. R. w dniu [...] września 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2017 r. pełnienia służby w Służbie [...] w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Okoliczność ta została potwierdzona przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] aktem mianowania z dnia [...] października 2017 r. W dniu [...] października 2017 r. J. R. złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej dalej jako: "Szef KAS", "odwołanie od decyzji w postaci aktu mianowania". W odwołaniu ww. podniosła, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nieprawidłowo zastosował tryb z art. 150 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2018 r. poz. 508 z późn. zm.; dalej jako: "Ustawa o KAS"), a powinien zastosować art. 165 ust. 7 i art. 171 ust. 1 tej ustawy, co powinno skutkować przedstawieniem propozycji służby od dnia 1 czerwca 2017 r., a nie od 1 października 2017 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako: "K.p.a.") w dniu [...] grudnia 2017 r. wydał postanowienie nr [...], którym stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ w uzasadnieniu postanowienia przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny. Zdaniem organu z analizy przepisów przedmiotowej ustawy wynika, iż ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy K.p.a. i które podlegają kontroli sądów administracyjnych. W katalogu tym nie znalazły się sprawy dotyczące nawiązania stosunku służby, przekształcenia stosunku służby, jak również mianowania do służby przygotowawczej czy czynnej. Skoro zatem kwestii związanych z mianowaniem nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej, nie można również wnieść w takiej sprawie odwołania w trybie przewidzianym w art. 127 K.p.a. J. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa KAS z dnia [...] grudnia 2017 r. zarzucając, że do jego wydania doszło w warunkach naruszenia przepisów prawa procesowego, poprzez nieprawidłowe uznanie, że akt mianowania do Służby [...] nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy przepisy prawa procesowego i materialnego dopuszczają możliwość kontroli aktu mianowania. Skarżącej została złożona propozycja zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 Ustawy o KAS. Propozycja ta została przez skarżącą przyjęta i z dniem [...] czerwca 2017 r. stała się ona członkiem korpusu służby cywilnej w Izbie Skarbowej w Katowicach. Zgodnie z art. 150 ust. 7 Ustawy o KAS, dotychczasowy stosunek pracy członka korpusu służby cywilnej, który przyjął propozycję, o której mowa w ust.1, przekształca się w stosunek służbowy na podstawie aktu mianowania. Ustawodawca w Rozdziale 3 powoływanej ustawy uregulował zakres spraw związanych z rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego Art. 276 Ustawy o KAS stanowi, że w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. W przypadku gdy decyzję o zwolnieniu ze służby wydaje Szef KAS, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Złożenie wniosków, o których mowa w ust. 1 i 3, oraz odwołania, o którym mowa w ust. 2, nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1–3, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z powyżej przytoczonego przepisu wynika, że przepisy K.p.a. mają zastosowanie wyłącznie do spraw w nim określonych. Wśród tych spraw nie ma spraw związanych z aktem mianowania, o którym mowa w art. 150 ust. 7 ustawy. Stosunek służbowy z funkcjonariuszem zostaje nawiązany na podstawie aktu mianowania, ale nie jest to jednak decyzja administracyjna, tak jak w przypadkach określonych w art. 276 Ustawy o KAS. Podkreślić należy, że akt mianowania wskazuje jedynie moment nawiązania stosunku służbowego na podstawie mianowania z dniem w nim określonym, a jeżeli tego dnia nie określono – z dniem doręczenia tego aktu. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 K.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ukształtowane na tle art. 134 K.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ, wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził, że akt mianowania nie jest decyzją administracyjną, a zatem wniesiony środek zaskarżenia jest niedopuszczalny. W myśl bowiem art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie przysługuje jedynie od decyzji administracyjnej, zaś zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. zażalenie przysługuje jedynie na wydane w toku postępowania zaskarżalne postanowienia. Tym samym w sytuacji, gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną czy też zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym wniesienie od niego odwołania (zażalenia) jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Nie istnieje bowiem decyzja administracyjna (postanowienie administracyjne) organu I instancji, od której (od którego) można się odwołać i nie jest możliwe merytoryczne rozpatrywanie sprawy w administracyjnym postępowaniu przez organ odwoławczy. W konsekwencji organ zobligowany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą odwołania. Zgodnie bowiem z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m. in. ustalenie, czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono środek zaskarżenia na akt, który nie jest decyzją bądź postanowieniem nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia jego niedopuszczalności. Podkreślenia wymaga nadto, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie jedynie zaskarżone postanowienie, mające charakter wyłącznie proceduralny i nie rozstrzygające sprawy merytorycznie. Sąd nie był natomiast władny odnieść się do podnoszonych przez skarżącą kwestii merytorycznych, które są poza zakresem przedmiotowej sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) Sąd orzekł tak jak w sentencji wyroku.