II OW 167/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. a Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia Marszałka Województwa Mazowieckiego na postanowienie Starosty M. z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] zawieszające postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia linii brzegu rzeki Dorzucha w miejscowości [...], gm. [...] postanawia: wskazać Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej jako organ właściwy w sprawie Pismem z dnia 17 września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia Marszałka Województwa Mazowieckiego na postanowienie Starosty M. z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] zawieszające postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia linii brzegu rzeki Dorzucha w miejscowości [...], gm. [...], w obrębie działki nr [...]. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Starosta M. zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia linii brzegu rzeki Dorzucha w miejscowości [...], w obrębie działki nr ewid. [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest doprowadzenie przez Marszałka Województwa Mazowieckiego do zmiany zapisów w księgach wieczystych oraz w ewidencji gruntów. Zażalenie na ww. postanowienie, skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., złożył Marszałek Województwa Mazowieckiego. W związku ze zniesieniem, na mocy ustawy, dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej akta sprawy zostały końcowo przekazane Ministrowi Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej zgodnie z właściwością. Następnie zażalenie to zostało przekazane przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, w oparciu o treść art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 545 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. jako organowi właściwemu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia jest Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Zdaniem Kolegium uszło uwadze Ministra, że na mocy ustawy Prawo wodne z 2017 r. zniesiono Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, a zostało utworzone Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (art. 525 ustawy). W myśl art. 526 ww. ustawy z dniem wejścia w życie ustawy Wody Polskie wykonują zadania dotychczasowego Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej. Co zaś najistotniejsze - zgodnie z treścią art. 220 ustawy Prawo wodne z 2017 r., linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny: 1) właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych oraz wód morza terytorialnego; 2) minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla śródlądowych wód płynących (ust. 5). Dalej Kolegium podniosło, że w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia. Stąd też, w myśl art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r., organem właściwym do ustalenia linii brzegowej był starosta, zaś w myśl art. 4 ust. 4 pkt 1 tej ustawy organem wyższego stopnia w stosunku do starosty - dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Wymieniony organ wyższego stopnia został zniesiony na podstawie przywoływanych uprzednio przepisów, a jako organ właściwy do spraw w zakresie ustalania linii brzegowej dla śródlądowych wód płynących został wskazany w ustawie minister właściwy do spraw gospodarki wodnej. Kolegium podkreśliło także, że samorządowe kolegium odwoławcze w sprawach z zakresu ustalania linii brzegowej nigdy nie było organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. – na mocy przepisu szczególnego (ustawy Prawo wodne z 2001 r.) tego rodzaju organem był dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Również i w obowiązującym porządku prawnym, pod rządami ustawy Prawo wodne z 2017 r. przepisy szczególne, jako organu właściwego w tego rodzaju sprawach, nie wskazują na samorządowe kolegia odwoławcze, a na ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej nie udzielił odpowiedzi na wniosek, mimo stosownego wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Rozpoznając przedmiotowy wniosek trzeba mieć na względzie, że badanie właściwości organu, w szczególności właściwości rzeczowej, przeprowadzane jest przez pryzmat przedmiotu sprawy, która ma podlegać rozstrzygnięciu, a więc z uwzględnieniem aspektu materialnoprawnego, gdyż z niego wynika zakres właściwości rzeczowej. Tylko w ten sposób możliwe jest zweryfikowanie właściwości rzeczowej konkretnego organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest to, który organ jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie wydane w toku sprawy dotyczącej ustalenia linii brzegu, wszczętej przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r. W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że stosownie do treści art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (zobacz także: postanowienie NSA z 11.05.2011 r. II OW 16/11). Postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegi rzeki Dorzucha zostało wszczęte przez Starostę M. z urzędu, w związku z przeprowadzoną modernizacją ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej [...]. W dniu [...] stycznia 2014 r. została wydana przez Starostę M. decyzja ustalająca linię brzegu rzeki Dorzucha w granicach działki oznaczonej nr [...] w obrębie [...], gmina [...], na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3, ust. 5 i art. 15b ustawy Prawo wodne z 2001 r. Jednakże decyzja ta została uchylona decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] lutego 2016 r., a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Starosta M. zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia linii brzegu w tej sprawie do czasu rozstrzygnięcia wskazanego w jego treści zagadnienia wstępnego. O tym który organ aktualnie jest organem właściwym instancyjnie w stosunku do starosty procedującego w sprawie ustalenia linii brzegi, wszczętej i niezakończonej przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r. wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny. W wydanych postanowieniach, które Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni podziela, wskazuje się, że właściwość rzeczowa i instancyjna w sprawach o ustalenie linii brzegu określona była w art. 15 ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r. Organem pierwszej instancji był: właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego (art. 15 ust. 2 pkt 1) właściwy marszałek województwa - dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych (art. 15 ust. 2 pkt 2) oraz właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód (art. 15 ust. 2 pkt 3). W myśl art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001r. funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw pełnił Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, a w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej - właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zatem w świetle tych przepisów starosta, wydając decyzję o ustaleniu linii brzegu, realizował zadanie z zakresu administracji rządowej, a organem wyższego stopnia w stosunku do starosty był dyrektor regionalny zarządu gospodarki wodnej, tj. organ administracji rządowej niezespolonej właściwy w sprawach gospodarowania wodami (art. 92 ust. 1 Prawa wodnego z 2001r.). Po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. nowej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566) zaszły istotne zmiany w strukturze organów administracji wodnej oraz zmiany właściwości niektórych innych organów w sprawach gospodarowania wodami. Zgodnie z art. 525 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy zniesiony został Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 nowej ustawy organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są: minister właściwy do spraw gospodarki wodnej (pkt 1), minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej (pkt 2), Prezes Wód Polskich (pkt 3), dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich (pkt 4), dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich (pkt 5), kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich (pkt 6), dyrektor urzędu morskiego (pkt 7), wojewoda (pkt 8), starosta (pkt 9), wójt, burmistrz lub prezydent miasta (pkt 10). Przepisy przejściowe Prawa wodnego z 2017 r. nie określają wprost, który z organów jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, który wydał przed 1 stycznia 2018 r. decyzję w przedmiocie ustalenia linii brzegu. Organ wyższego stopnia, tj. Prezes Wód Polskich został wyraźnie wskazany w art. 545 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Sprawy o ustalenie linii brzegu (wymienione w art. 545 ust. 2) zostały jednak wyłączone z zakresu stosowania tego przepisu. W myśl art. 545 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących ustalenia linii brzegu stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 545 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego. Natomiast właściwość organów należy ustalać według przepisów aktualnie obowiązujących, ponieważ przepisy przejściowe wprost nie wskazują, który organ jest obecnie uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw. Stosowanie przepisów dotychczasowych dotyczących kompetencji organów wyższego stopnia do rozstrzygania tych spraw (art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r.) jest również niemożliwe, ponieważ organy te zostały zniesione. Zgodnie z art. 220 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji o ustaleniu linii brzegu jest właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych oraz wód morza terytorialnego (pkt 1) oraz minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla śródlądowych wód płynących. Przepis art. 22 ustawy stanowi, iż śródlądowymi wodami płynącymi są wody w: ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek (pkt 1), jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych (pkt 2), sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących (pkt 3), kanałach (pkt 4). W myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 100) zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, Minister ten kieruje obecnie działem gospodarka wodna. Zgodnie zaś z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Organem uprawionym do rozpatrzenia środka odwoławczego (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) od własnej decyzji wydanej na podstawie art. 220 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. jest Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. W konsekwencji uznano, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki, jest Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (zobacz np. postanowienia NSA: z 18.09.2018 r. II OW 55/15, II OW 49/18 czy II OW 45/18). Skoro zatem aktualnie jako organ właściwy instancyjnie w sprawach dotyczących ustalenia linii brzegu, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., toczących się przed starostą jako organem pierwszej instancji, uznaje się Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, to w konsekwencji organ ten jest również właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie starosty wydane w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia linii brzegu. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.