II SA/Sz 1049/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180) dalej: "Prawo wodne" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) dalej: "K.p.a." Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. określił Spółce A za okres pierwszy kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] PLN za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż w dniu 5 lipca 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. (dalej: "PGWWP" lub "organ") na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne ustaliło, w formie informacji kwartalnej Spółce A, (dalej także: "ZWiK", "Zakład" lub "skarżący" za okres pierwszy kwartał 2018 roku opłatę zmienną w wysokości [...] PLN za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, którą należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji. Informacja została doręczona ZWiKw dniu 9 lipca 2018 roku. W dniu 12 lipca 2018 r., Zakład złożył reklamację, w której nie zgodził się z wysokością opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ustaloną w powołanej informacji podnosząc, że wprowadza wody opadowe i roztopowe do ziemi, tj. rowu melioracyjnego położonego na działce nr [...] obręb T., dalej otwartym kanałem obiegowym do rzeki R. (o odległość około 450 m), zgodnie z decyzją Starosty Powiatu G. nr [...] z dnia [...] r. PGWWP nie uznało powyższej reklamacji stwierdzając, iż Starosta Powiatowy w G. udzielił na rzecz ZWiK pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z dnia [...] r. na szczególne korzystanie z wód obejmujące, wprowadzanie oczyszczonych ścieków opadowych odprowadzanych z terenu ulicy [...] w T. do ziemi - do rowu melioracyjnego położonego na działce nr [...] obręb T. istniejącym wylotem, a następnie kanałem zlokalizowanym na działce nr [...]w obręb T. - do rzeki R. w km 16+500. W pozwoleniu wodnoprawnym zawarto stwierdzenie, że rów uchodzi do rzeki R. , co dowodzi, że przedmiotowy rów melioracyjny pośredniczy w odprowadzaniu wód do konkretnej rzeki, tu: R. . Gdyby było inaczej (tj. woda odprowadzana byłaby jedynie do rowu-ziemi) nazwa rzeki, do której uchodzi rów nie byłaby przywoływana w pozwoleniu. Innymi słowy przywołanie w sentencji pozwolenia nazwy rzeki jest zabiegiem celowym, oznaczającym, że ostatecznym odbiornikiem wód opadowych jest rzeka. ZWiK korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z dnia [...] r., wydanego przez Starostwo Powiatowe w G. na odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowy, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres pierwszy kwartał 2018 roku za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w wysokości [...] PLN, albowiem reklamacja Spółki A nie została uznana przez PGWWP. Określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502). Zgodnie z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Z § 8 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że jednostkowe stawki opłaty za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynoszą bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok. Opłata za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,75 zł za 1 m3), ilości odprowadzanych wód ([...] m3) i czasu (kwartał). Powyższą decyzję ZWiK zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucił - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż wprowadzenie wód opadowych lub roztopowych z ulicy [...] w T. następuje do wód; co spowodowało naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 268 ust. 1 pkt. 3 lit. a) Prawa wodnego poprzez przyjęcie, iż odprowadzanie wód do ziemi lub do urządzenia wodnego jest odpłatną czynnością wodną; - naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez nierozpoznanie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez nieustalenie zgodnego z rzeczywistością sposobu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z ulicy [...] w T. b) naruszenie art. 7a kpa poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości powstałych na tle wykładni przepisów dotyczących odpłatności za usługi wodne na korzyść strony. W związku z wyżej postawionymi zarzutami, skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący nie zgadza się zawartą w uzasadnieniu decyzji z argumentacją organu, iż wody roztopowe lub opadowe z ulicy [...] w T. ostatecznie wprowadzane są do rzeki, a rów melioracyjny jedynie pośredniczy w odprowadzaniu wód do R. . Wskazuje, iż oś sporu sprowadza się do ustalenia czy skarżący odprowadza wody roztopowe i opadowe do wody czy do ziemi, a w konsekwencji – czy taka usługa wodna jest usługą odpłatną w rozumieniu art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Skarżący wskazuje, iż odprowadza wody roztopowe i opadowe na podstawie decyzji Starosty G. z dnia [...] r. (znak [...] - pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód poprzez wprowadzanie oczyszczonych ścieków opadowych do ziemi – do rowu melioracyjnego położnego na działce nr [...], obręb T., istniejącym wylotem, a następnie kanałem zlokalizowanym na działce nr [...] obr. T. – do rzeki R. w km 16 + 500. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o Operat Wodnoprawny na wprowadzanie do wód ścieków opadowych odprowadzanych z ulicy [...] w T., opracowany w czerwcu 2012 r. W treści pozwolenia wodnoprawnego jak i w operacie wodnoprawnym wskazano, iż zakres korzystania z wód obejmuje wprowadzanie ścieków opadowych do ziemi – do rowu melioracyjnego położonego na działce nr [...] obr. T. istniejącym wylotem. Starosta w uzasadnieniu pozwolenia wodnoprawnego wskazał, iż rów melioracyjny jest urządzeniem wodnym, w związku z tym odbiornikiem ścieków deszczowych z ulicy [...] w T. będzie ziemia. Wprowadzenie ścieków opadowych do ziemi, było szczególnym sposobem korzystania korzystaniem z wód, które wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, w myśl art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Zdaniem skarżącego, pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłat, jednak samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do ziszczenia się przesłanek do określenia tej opłaty. Organ powinien przeprowadzić postępowanie w przedmiocie ustalenia zakresu usługi wodnej i ewentualnie jej odpłatności także przy uwzględnieniu zmian zaistniałych w zakresie regulacji prawnych. Wskutek zmian w Prawie wodnym wody opadowe i roztopowe zostały wyłączone z kategorii ścieków. Zgodnie z nowymi regulacjami, tj. art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego usługi wodne obejmują: odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W ocenie skarżącego usługa ta obejmuje relacje "woda - woda" i "woda - urządzenie wodne". Katalog odpłatnych usług wodnych zawarty został w art. 268 ust. 1 pkt. 3 lit. a) Prawa wodnego. Zgodnie z powołaną regulacją opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Odpłatność dotyczy zatem relacji "woda - woda". W przedmiotowej sprawie wody roztopowe lub opadowe z ulicy [...] w T. odprowadzane są zgodnie z treścią operatu wodnoprawnego do ziemi – wylotem do rowu melioracyjnego. Rzeka znajduje się w odległości 450 m od wylotu, wobec czego nie można przyjąć, iż wody roztopowe lub opadowe wprowadzane są do wody. Zrzut następuje do rowu melioracyjnego wylotem typu ciężkiego o średnicy 400 mm, z płytą oporową dla rur betonowych. Rów ten nie jest częścią kanalizacji deszczowej. Został wykonany w latach wcześniejszych, jako służący do odwodnienia okolicznych gruntów rolnych i nasypu kolejowego. Nie jest częścią systemu kanalizacji deszczowej, nie był również ujęty w projekcie budowy systemu kanalizacji deszczowej, Wylot znajduje się na działce stanowiącej własność Gminy T.. Rów jest suchy, w konsekwencji nie następuje bezpośredni wlot wody do wody, czy też bezpośredni transport wody do rzeki. W opisanej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty. W ocenie skarżącego obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi lub odprowadzania powierzchniowego do rzeki. Taki sposób odprowadzania wody roztopowej lub opadowej nie stanowi odpłatnej usługi wodnej w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa wodnego. Zdaniem skarżącego, przepis art. 268 ust. 1 Prawa wodnego w sposób enumeratywny określa odpłatne usługi wodne. Ustawa nie wskazuje na odpłatność za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do ziemi lub urządzeń wodnych wyprowadzających wodę do ziemi. Opłata za odprowadzenie wód roztopowych lub opadowych dotyczy tylko przypadku ich odprowadzania do wody. W ocenie skarżącego, powierzchniowe zasilanie rzek wodami opadowymi lub roztopowymi za pośrednictwem ziemi, zgodnie z zasadami obiegu wody w przyrodzie, nie stanowi odpłatnej usługi wodnej. Ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku opłatowego, do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych – do wód. Gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie odpłatności usługi za wprowadzanie wód roztopowych lub opadowych do ziemi lub urządzeń wodnych to znalazłoby to odzwierciedlenie w treści art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Wykładnia rozszerzającą w zakresie przypadków odpłatności za usługi wodne jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 7a § 1 kpa jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W ocenie skarżącego organ określił zobowiązanie skarżącej spółki z pominięciem zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez te organy przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi, powodujące eliminację zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przeprowadzona przez sąd wg wyżej określonych kryteriów kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dała podstaw do uznania zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Skarżąca opiera swoje stanowisko na obowiązującym ją pozwoleniu wodnoprawnym z 20 sierpnia 2012 r., gdzie w pkt 2 decyzji Starosty G. wskazano, iż udziela on ZWiK w T. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, obejmujące wprowadzenie ścieków opadowych do ziemi – do rowu melioracyjnego położonego na działce nr [...] (...) istniejącym wylotem a następnie kanałem zlokalizowanym na działce nr [...] do rzeki R. . W ocenie skarżącego w akcie tym istotne jest stwierdzenie, iż obejmuje ono wprowadzenie wód opadowych do ziemi, pomijając dalsze określenie, że oznacza to odprowadzanie ich do rowu melioracyjnego, a następnie kanału, przez które przedmiotowe wody mają być odprowadzone do rzeki R. , co oznacza, iż w istocie odprowadzane są one do wód. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, określający sposób ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. Z powyższego wynika, iż warunkiem zastosowania powyższego przepisu i ustalenia opłaty jest sytuacja, gdy wody opadowe odprowadzane są do wód (rzek, jezior itp., zbiorników) za pomocą służącego do tego celu otwartego lub zamkniętego systemu kanalizacji deszczowej. Zobowiązanym jest właściciel (dysponent) gruntu, z którego wody opadowe są odprowadzane. Ustawa Prawo wodne definiuje jedynie system kanalizacji zbiorczej; odsyłając w tym zakresie do art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; nie definiuje natomiast pojęcia "otwartego lub zamkniętego systemu kanalizacji deszczowej, służącego do odprowadzania opadów atmosferycznych", którym posługuje się art. 272 ust. 5, stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji należy tu posłużyć się rozumieniem tego terminu wynikającym ze słownikowego znaczenia użytych w nim pojęć czy terminów. Pod pojęciem tym należy zatem rozumieć każdy system urządzeń wodnych umożliwiających odprowadzanie wód opadowych, choć w przypadku rowu melioracyjnego, nie musi to być wyłączna jego funkcja. Istotne jest natomiast, iż rów ten nie jest elementem kanalizacji ogólnospławnej, tzn. nie służy do odprowadzania innych ścieków – oprócz opadowych, których dotyczyło wskazane wyżej pozwolenie wodnoprawne. W pozwoleniu tym jest mowa o odprowadzaniu ścieków opadowych, co odpowiada terminowi użytemu w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, tj. odprowadzaniu wód opadowych i atmosferycznych. Zgodnie z art. 16 pkt 65a Prawa wodnego, rowy oraz kanały uznawane są za urządzenia wodne służące m.in. do kształtowania zasobów wodnych. Wprawdzie rowy melioracyjne wykonywane są w celach melioracyjnych, tj. regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnych gleby i ułatwienia jej uprawy (art. 195), to w pojęciu tym mieści się również odprowadzanie wód opadowych, które powodują nadwyżki wód w stosunku do możliwości absorpcyjnych danego gruntu (terenu). Rów melioracyjny spełnia zresztą swą funkcję w ścisłym związku z opadami atmosferycznymi. Przemawia to za uznaniem go za element otwartego systemu kanalizacji deszczowej. W sytuacji zatem, gdy pozwolenie wodnoprawne obejmuje wykorzystanie rowu melioracyjnego lub kanału do odprowadzania zrzutów wód opadowych do odbiornika, którym są wody powierzchniowe (w tym wypadku do rzeki R. ) przedmiotowy rów melioracyjny oraz kanał uznać należy za otwarty system kanalizacji deszczowej, o której mowa wart. 272 ust. 5 Prawa wodnego, skoro umożliwia on odprowadzanie wód opadowych do rzeki, a zatem w świetle pozwolenia wodnoprawnego jest elementem tego systemu. Analiza wskazanego wyżej pozwolenia wodnoprawnego, z zapisem, iż końcowo wody opadowe odprowadzane są do rzeki R. , wskazuje iż wody te odprowadzane są do wód, a nie do ziemi i nie zmienia tego okoliczność, iż przedmiotowy rów jest w większości czasu suchy i część wód opadowych może wsiąkać do ziemi. Zasadnicze znaczenie ma tu fakt, iż wskazane pozwolenie wodnoprawne zezwala skarżącemu na odprowadzenie wód opadowych z określonego terenu, za pośrednictwem określonych urządzeń umożliwiających odprowadzanie tych wód do wód – w tym wypadku do rzeki. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż organ dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego. Wbrew twierdzeniu skargi, nie jest to wykładnia rozszerzająca. została ona oparta na ścisłych logicznych powiązaniach między treścią pozwolenia wodnoprawnego a treścią wskazanego wyżej przepisu. W tej sytuacji nie ma w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia, iż istnieje wątpliwość co do normatywnej treści powyższego przepisu, i zastosowania art. 7a K.p.a. Powyższe wskazuje, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.