II GSK 606/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SAB/Wa 37/18 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. w W. na bezczynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w zakresie wydania postanowienia w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt VI SAB/Wa 37/18, po rozpoznaniu skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, strona, skarżąca) na bezczynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (w skrócie: MWIF) w przedmiocie wydania postanowienia w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, stwierdził bezczynność organu; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązała MWIF do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w terminie 14 (czternastu) dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami; zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [....] listopada 2016 r. spółka złożyła do MWIF w formie elektronicznej wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w Warszawie przy ul. W. [...]. Do wniosku nie dołączono żadnych załączników. Następnie pismem z [...] listopada 2016 r. strona wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Pismem z [...] grudnia 2016 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., MWIF wezwał spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. do przesłania dokumentacji wymaganej na podstawie art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2016 r., poz. 2142 z późn. zm.; dalej: pr.farm.), w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi, strona pismem z [...] grudnia 2016 r. podtrzymała wniosek o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. MWIF odmówił zawieszenia postępowania. Pismem z tego samego dnia organ poinformował spółkę, że pozostawił bez rozpoznania jej wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych skargi. Pismem z [...] stycznia 2017 r. strona wniosła zażalenie na postanowienie MWIF z [...] grudnia 2016 r., żądając jego uchylenia i zawieszenia postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia. Następnie pismem z [...] stycznia 2017 r. spółka wniosła zażalenie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego (w skrócie: GIF) na niezałatwienie w terminie przez MWIF wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w W. przy ul. W. [...]. Zażądała stwierdzenia przez GIF, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z [...] lutego 2017 r. stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Skarżąca [...] kwietnia 2017 r. złożyła do MWIF kolejny wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie tejże samej apteki ogólnodostępnej. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. wniosek został uzupełniony o załączniki wynikające z art. 100 ust. 2 pr.farm., z wyjątkiem opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz dokumentów kandydata na kierownika apteki. Następnie pismem z [...] kwietnia 2017 r. strona wniosła o zawieszenie postępowania o udzielenie ww. zezwolenia. Wniosek nie zawierał wszystkich załączników wymienionych w art. 100 ust. 2 pr.farm. Dlatego MWIF pismem z [...] kwietnia 2017 r. wezwał spółkę, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Następnie pismem z [...] maja 2017 r. MWIF zawiadomił spółkę o odmowie zawieszenia postępowania, jako że postępowanie w sprawie nie zostało skutecznie wszczęte. Spółka w odpowiedzi pismem z [...] września 2017 r. wystąpiła o przedłużenie do [...] października 2017 r. terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku Pismem z [...] września 2017 r. strona uzupełniła wniosek o świadectwo pracy kandydata na kierownika apteki. Następnie w dniu [...] października 2017 r. ponownie zwróciła się o przedłużenie terminu na uzupełnienie braków wniosku do 5 października 2017 r. Z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie, pismem z [...] października 2016 r. skarżąca została poinformowana przez MWIF o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W skardze na bezczynność, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 i art. 98 w zw. z art. 101 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniosła o: 1. zobowiązanie WIF do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w W., przy ul. W. [...] i uznanie tym samym, że postępowanie w sprawie zostało skutecznie wszczęte, 2. ewentualnie zobowiązanie MWIF do rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w W., przy ul. W [...] W odpowiedzi na skargę MWIF wniósł o jej oddalenie. Nie zgodził się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu skargi. Podkreślił, że tylko wniosek kompletny pod względem formalnym wszczyna postępowanie administracyjne, tj. taki, który spełnia równocześnie wymagania z art. 63 § 2 i 3 lub 3a k.p.a. oraz zawarte w przepisach szczególnych. Zauważył, że takim przepisem szczególnym jest art. 100 ust. 1 i 2 pr.farm., stosownie do którego treści do wniosku o wydanie zezwolenia muszą zostać dołączone dokumenty wskazane w art. 100 ust. 2 P.f. jako załączniki stanowiące integralną część wniosku. Organ stwierdził, że postępowanie administracyjne nie zostało skutecznie wszczęte, z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku spółki o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i dlatego należało pozostawić bez rozpoznania także wniosek o jego zawieszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem uznał skargę za zasadną. Sąd I instancji ustalił, że spółka wypełniła wymogi z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a"). Poprzedziła wniesienie skargi złożeniem ponaglenia, wobec czego formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność MWIF zostały spełnione. Sąd rozpoznał skargę na bezczynność organu administracji w trybie uproszczonym. Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie, nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. W niniejszej sprawie dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności istotne było, czy zasadnie wystosował do spółki wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a., przyjmując, że braki wniosku stanowią braki, o jakich mówi ten przepis. Kiedy strona w zakreślonym terminie nie usunęła braków, MWIF pozostawił jej podanie bez rozpoznania. Sąd I instancji analizując przepisy Prawa farmaceutycznego regulujące kwestię udzielania zezwolenia na prowadzenie apteki, jak: art. 99 ust. 1 (wprowadza wymóg uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) i ust. 2 (określa organ właściwy do wydania zezwolenia - wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego), art. 100 ust. 1 (określa treść wniosku) i ust. 2 (wymienia dokumenty, które należy załączyć do wniosku), art. 101 pkt 1 (określa przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej). Analizując wspomniane uregulowania, WSA stwierdził, że art. 100 ust. 1 pr.farm. stanowi o tym, co powinien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, a art. 100 ust. 2 pr.farm. określa, co należy do wniosku dołączyć. Taki sposób skonstruowania tych przepisów należało uznać za zabieg celowy, co potwierdzała treść art. 101 pkt 1 pr.farm., z którego wynika, że organ odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, m.in. wówczas, gdy wnioskodawca nie dysponuje opinią Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami. Zatem, przykładowo brak opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu uzasadniał ocenę o niespełnianiu warunku koniecznego do wydania zezwolenia, gdyż wnioskodawca nie wykazał jego spełnienia poprzez złożenie wymienionego dokumentu. Zatem brak takiej opinii lub innego dokumentu, o którym mowa w art. 100 ust. 2 pr.farm. nie może powodować a priori odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania stosownego zezwolenia. Sąd I instancji odwołał się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 450/18; z 19 września 2018 r. sygn. akt II GSK 1266/18. W konsekwencji WSA uznał zarzuty skargi za zasadne. Przyjął, że źródła prawnego obowiązku działania MWIF oraz treści tego obowiązku nie należało upatrywać jedynie w treści art. 64 § 2 k.p.a. W świetle cytowanych przepisów Prawa farmaceutycznego brak dokumentu (opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu) nie uprawniał organu do pozostawienia wniosku spółki o udzielenie zezwolenia bez rozpoznania. Prawidłowy był pogląd skarżącej, że postępowanie w sprawie jej wniosku o udzielenie zezwolenia powinno było być wszczęte. Stąd organ pozostawał w bezczynności. Dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. WSA uwzględnił skargę (pkt 1 wyroku). Natomiast Sąd, nie stwierdził, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, kierując się art. art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Wykładnia istotnych w sprawie przepisów nie była bowiem jednoznaczna, a organ mógł pozostawać w przekonaniu o prawidłowości swojego stanowiska w sprawie. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej spółki w wyznaczonym terminie (pkt 3 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku). Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok zaskarżył w całości na mocy art. 173 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.). Kwestionowanemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 100 ust. 1 i 2 pr.farm. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2211 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że tylko art. 100 ust. 1 pr.farm. wskazuje wymagania, których spełnienie powoduje, że wniosek jest kompletny pod względem formalnym, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że MWIF dopuścił się bezczynności w przedmiocie wniosku dotyczącego wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w Warszawie przy ul. W. [...] oraz do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie ww. apteki w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wskazując na powyższe MWIF wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionego zarzutu. Spółka w piśmie procesowym nazwanym: Odpowiedź uczestnika postępowania na skargę kasacyjną, złożonym [...] kwietnia 2019 r. w Sądzie I instancji wnosiła o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna organu nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie podniesionych przez spółkę zarzutów kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. pierwsze i § 2 p.p.s.a.). Wnosząc skargę kasacyjną organ oświadczył, ze zrzeka się rozprawy, a strona przeciwna – spółka w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała skutecznie przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a). W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Na sądzie kasacyjnym spoczywa obowiązek przeanalizowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia, które skarga kasacyjna powinna zawierać, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie ma szczególnie istotne znaczenie. Powinno zasadniczo zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ma więc za zadanie wykazanie trafności postawionych zarzutów (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r. sygn. akt I FSK 2298/15, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Spostrzeżenie to jest ważne, gdyż w skardze kasacyjnej sformułowano tylko jeden zarzut naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 100 ust. 1 i 2 pr.farm. poprzez jego błędną wykładnię. Przy tym w zarzucie skarżący kasacyjnie MWIF wyjaśnił jedynie, na czym miała polegać błędna wykładnia art. 100 ust. 1 pr.farm. Natomiast argumenty wykazujące powody mylnego rozumienia przez Sąd I instancji art. 100 ust. 2 pr.farm. organ przedstawił w uzasadnieniu środka odwoławczego. Z postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości dokonanej przez WSA interpretacji art. 100 ust. 1 i 2 pr.farm., który kontrolując działalność Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego podczas załatwiania wniosku spółki o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, doszedł do wniosku, że organ pozostawał w bezczynności. Należy przy tym zauważyć, że żądanie spółki było dalej idące, gdyż wnioskowała o zawieszenie postępowania administracyjnego. Jednakże kwestia ta może być rozpatrywana w postępowaniu, które się toczy. W niniejszej sprawie zaś najpierw należało rozstrzygnąć czy, nie spełniający wymogów z art. 100 ust. 2 pr.farm., wniosek w ogóle mógł podlegać rozpoznaniu. Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 100 ust. 1 i 2 pr.farm. Zasadnie przyjął, że wobec niedołączenia przez spółkę do wniosku kompletu dokumentów wymienionych w art. 100 ust. 2 pr.farm. (brakowało opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu wymaganej przez pkt 4 ust. 2 art. 100 pr.farm.), a jednocześnie przy spełnianiu przez wniosek wymogów z art. 100 ust. 1 pr.farm., organ, uznając opisany brak za brak formalny i pozostawiając wniosek bez rozpoznania na mocy art. 64 § 2 k.p.a., pozostawał w bezczynności. Sąd I instancji, nie powiedział, że tylko art. 100 ust. 1 pr.farm. wskazuje wymagania formalne. Sąd I instancji, porównując treść ust. 1 i 2 art. 100 pr.farm. rozróżnił charakter i wagę wymogów przewidzianych przez każde z uregulowań, tj. w ust. 1 wymieniono, co wniosek powinien zawierać (wymogi formalne), a w ust. 2 określono, co należy do wniosku dołączyć czyli dokumenty, podlegające merytorycznej ocenie organu. Ze stanowiskiem WSA a nie organu należy się zgodzić. Przepis ust. 1 art. 100 pr.farm. bowiem określa, co powinien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - co jasno wynika z konwencji językowej, którą na jego gruncie operuje ustawodawca, stanowiąc o wniosku zawierającym określone tym przepisem obligatoryjne treści i dane. Natomiast w przepisie ust. 2 art. 100 pr.farm. mowa jest o tym, co do wniosku należy dołączyć, a więc o jego załącznikach (w tym między innymi, w pkt 4 o opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami), zawierających wymagane nim dokumenty, w tym szeroko rozumiane oświadczenia o cechach oświadczeń wiedzy, podlegające merytorycznej ocenie i weryfikacji organu, przed którym toczy się postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko wyrażone w jego wyrokach z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 450/18 oraz z 19 września 2018 r. sygn. akt II GSK1266/18 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzającymi, że nie bez powodu na gruncie przywołanej regulacji ustawodawca dokonał wymienionego wyodrębnienia. Było to działanie celowe. Potwierdzeniem tego jest treść art. 101 pkt 1 pr.farm., z którego wynika, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych, między innymi w art. 100 ust. 2 tego aktu, a więc i wówczas, gdy nie legitymuje się opinią Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami (pkt 4). W świetle omawianej regulacji brak tej opinii uzasadnia stwierdzenie niespełnienia warunku koniecznego do wydania zezwolenia. Prowadzi to do konkluzji, że brak wspomnianej opinii nie stanowi przesłanki oceny skuteczności wniosku w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, lecz przesłankę wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o wydanie wymienionego zezwolenia. Oznacza to, że postępowanie może być skutecznie zainicjowane, mimo niedołączenia do wniosku opinii, o której mowa w art. 100 pkt 4 ust. 2 pr.farm., albowiem jej brak nie stanowi przeszkody jego wszczęcia. Dostrzegając, wynikające z omawianej regulacji różnice skutków prawnych niewypełnienia przez podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia warunków określonych w art. 100 ust. 1 i ust. 2 pr.farm., należało podzielić stanowisko WSA, że wniosek spółki nie spełniał wymagania określonego w art. 100 ust. 2 pkt 4 pr.farm. Wyłącznie bowiem w przypadku stwierdzenia, że stanowisko organu w tym zakresie nie narusza prawa, można byłoby uznać za uzasadnione wezwanie spółki do uzupełnienia braku formalnego w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a w sytuacji niezastosowania się do wezwania - pozostawienie wniosku bez rozpoznania, co prowadziłoby do stwierdzenia, że organ wypełnił obowiązki spoczywające na nim z mocy prawa i nie pozostaje w stanie bezczynności. Uznanie natomiast, że warunki z art. 100 ust. 1 pr.farm. zostały spełnione, implikuje przyjęcie, że organ zobligowany był uznać postępowanie za skutecznie wszczęte i podjąć wszelkie czynności niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy na podstawie dołączonej do wniosku dokumentacji w kontekście art. 101 pkt 1 pr.farm. Nie można zatem podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie organu, że załączniki do wniosku, wyszczególnione w art. 100 ust. 2 pr.farm., są objęte zakresem innych wymagań, o których mówi art. 64 § 2 k.p.a. (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie VII, WK 2018, Komentarz do art. 64, teza 3; W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, WK 2019, Komentarz do art. 64, teza 4). Z powyższych względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.