IV SA/Wa 2231/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski,, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania E. W. od decyzji Zarządu [...][...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego o dwóch kondygnacjach z garażem dwustanowiskowym na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w dzielnicy [...][...] - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...](dalej: SKO lub Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], wydaną po rozpatrzenia wniosku E. W. z [...] lipca 2017 r., Zarząd [...][...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego o dwóch kondygnacjach z garażem dwustanowiskowym na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w dzielnicy [...][...]. Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w szczególności nie zgadzając się z jej punktem 1.5 podpunkty 6 i 7, dotyczącym obsługi w zakresie komunikacji inwestycji, dopuszczającym jako jedyną możliwość wykonanie zjazdu dla nowego budynku z ul. [...], a także wyznaczającym linię zabudowy w odległości[...] m od granicy nieruchomości z ul. [...] W wyniku rozpatrzenia odwołania, orzeczeniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zawierając w uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności Kolegium stwierdziło, że rozpatrywana decyzja nie zawiera wykazu wszystkich stron postępowania, a zatem została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 kpa, w którym wskazano obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. Kolegium uznało także, że brak jest podstaw do wyznaczenia kilku linii zabudowy, zatem organ I instancji winien ustalić front działki, z której projektowany jest główny wjazd i tylko z tej strony działki, od drogi publicznej, wyznaczyć linię zabudowy. Ponadto SKO uznało, że zaskarżona decyzja jest niespójna w swych ustaleniach, bowiem z jednej strony wyznacza szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku od ul. [...], jako że to z tej ulicy planowany jest przez inwestora główny wjazd na działkę, zaś z drugiej - w zakresie warunków komunikacyjnych, ustala konieczność zlokalizowania wjazdu na działkę wyłącznie od strony ul.[...]. W konsekwencji, decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], Zarząd [...][...] ponownie ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od powyższej decyzji, ponownie zarzucając organowi I instancji wadliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla planowanego budynku w odległości 9 m od ulicy [...] Rozpatrując odwołanie i ponownie odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia linii zabudowy Kolegium wskazało m.in., że w sentencji zaskarżonej decyzji Zarząd [...][...] zawarł warunek nieprzekraczalnej linii zabudowy - na przedłużeniu linii zabudowy budynku sąsiedniego przy ul. [...] oraz istniejącego budynku zlokalizowanego na terenie inwestycji - ul. [...], według załącznika graficznego nr 1. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że teren projektowanej inwestycji posiada dostęp do dwóch dróg publicznych - ul. [...] i ul. [...], zaś brak wyznaczenia linii zabudowy od strony jednej z ww. dróg publicznych mógłby doprowadzić do niezgodności usytuowania planowanej zabudowy z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy Kolegium uznało za zasadne stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wyjaśniając, że dla zachowania ładu przestrzennego możliwe jest wyznaczenie dwóch linii zabudowy dla obu stron działki, gdy teren wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy przylega do dwóch dróg publicznych. W sprawie sporne było także wyznaczenie linii zabudowy w odległości 9 m od strony ul. [...]. W tym względzie Kolegium wskazało, że gdy ustalone linie zabudowy wyznaczone zostały na przedłużeniu linii zabudowy wyznaczonej przez elewacje sąsiednich budynków, a linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W tym stanie rzeczy organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Zarządu [...][...]. Z decyzją tą nie zgodziła się E. W. [...], zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej utrzymanego w mocy przez organ II instancji rozstrzygnięcia organu I instancji, które poza wynikającym z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obligatoryjnym obowiązkiem wyznaczenia linii zabudowy od frontu działki i frontu projektowanego budynku - w niniejszej sprawie od strony ul. [...], zawiera wyznaczenie drugiej linii zabudowy jako nieprzekraczalnej w odległości 9 m od granicy z działką nr [...] - ul. [...], na przedłużeniu lica ściany parterowego budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej, a nie w sposób zgodny z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, określającym normatywną minimalną odległość nowej zabudowy od pasa drogowego. Skarżąca podniosła, że w przypadku drogi lokalnej za jaką przyjęto ul. [...], jest to 6 m od krawędzi jezdni. Wskazała też, że mając na względzie projektowany przez zarządcę tej drogi – Burmistrza [...], chodnik o szerokości 2 m, nieprzekraczalna linia zabudowy winna być oddalona od granicy z działką nr [...] o 4 m, a nie o 9 m. Zdaniem skarżącej, zostało jej tym samym, bez delegacji przepisów rangi ustawowej, a na podstawie jednostronnego, władczego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, ograniczone (a wręcz częściowo odebrane) prawo własności nieruchomości nie tylko w zakresie swobodnego, jaj zaznaczyła - zgodnego z obowiązującymi przepisami, kształtowania nowej zabudowy, ale także pełnego zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego, zapewniającego byt mieszkaniowy jej dzieciom. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w części decyzji wydanej przez organ odwoławczy lub stwierdzenie jej nieważności w części, a jednocześnie zobowiązanie go do wydania decyzji w określonym czasie ze wskazaniem rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw i w całości należało podzielić ustalenia dokonane przez organy obu instancji. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej: upizp lub ustawa), ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga m.in. zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Art. 61 ust. 1 upizp wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj.: 1) kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, 2) dostępu do drogi publicznej, 3) zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu, 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie). To w toku tej analizy ustala się rodzaj istniejącej zabudowy i wykazuje się, czy planowana inwestycja jest do pogodzenia ze stanem istniejącym. W niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, zaś z dokonanej w tej sprawie analizy obszaru wynika, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. W tym miejscu wskazać należy, że pierwotne rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r.) było nietrafne w kwestii braku podstaw do wyznaczenia kilku (w tym przypadku dwóch) linii zabudowy. Okoliczność ta została prawidłowo wyjaśniona przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wyjaśnić więc wypada, że linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy, przy czym ustalenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. Słusznie organ zauważył, że zasadniczo wyznaczana jest jedna linia zabudowy, przy czym jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13, LEX nr 2087384). Zwykle wyznaczana jest więc jedna linia zabudowy w taki sposób, że stanowi ona przedłużenie od strony działki drogowej linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, czyli w nawiązaniu do istniejącej na nich zabudowy. W rozpoznawanej sprawie teren inwestycji przylega z jednej strony do ul. [...], a z drugiej do ul. [...], a ustalone linie zabudowy wyznaczone zostały na przedłużeniu linii zabudowy wyznaczonej przez elewacje sąsiednich budynków. Jeżeli bowiem linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Wynika to wprost z § 4 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.. Jak stanowi art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej takiej, jak szczegółowo została wskazana w tabeli umiejscowionej w tym artykule. W cytowanym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciem "co najmniej", które oznacza "nie mniej niż" lub "minimum". Jest to celowy zabieg, pozwalający na określenie innych, tj. większych odległości w konkretnych, uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że ustawodawca narzucił jedynie minimalną odległość lokalizowania obiektów, nie wskazując odległości maksymalnej. W przypadku ogólnodostępnej drogi gminnej w terenie zabudowy odległość ta wynosi co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, jednak odległość ta podlega korekcie np. w świetle powołanego wyżej § 4 ust. 3 rozporządzenia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostaje kwestia sposobu zaliczenia działki nr [...] do kategorii dróg publicznych, skoro sama skarżąca przyznaje, że nastąpiło to na podstawie cały czas obowiązującej uchwały Rady [...] z dnia [...] września 2003 r., nr [...]. Na zakończenie powyższego wątku wskazać należy, że linia zabudowy od strony ul. [...] nie mogła być wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy budynku gospodarczo-rekreacyjnego znajdującego się na działce nr [...]. Przede wszystkim działka ta należy do wnioskodawczyni i nie jest działką sąsiednią w rozumieniu § 4 ust. 1 rozporządzenia, po wtóre zaś budynek ten nie stanowi kontynuacji zabudowy funkcji mieszkalnej. Odnosząc się do eksponowanej w skardze kwestii prawa własności wyjaśnić trzeba, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Przepisy ustawowe regulujące zachowanie ładu przestrzennego wprowadzają uzasadnione ograniczenia w możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli, a tym samym zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wyznaczają granice prawa własności nieruchomości. Dotyczy to również prawa zabudowy. Dlatego też decyzje właściwych organów wydane w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie prowadzą do naruszenia powołanego przepisu rangi konstytucyjnej. Organy obu instancji poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne i doszły do prawidłowych wniosków, nie naruszając zasad określonych w art. 7 i w art. 77 kpa. Sąd podzielił w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Z kolei poza przedstawionymi wyżej okolicznościami Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 kpa zaskarżona decyzja została we właściwy sposób uzasadniona, co wynika z powyższych ustaleń. Prowadzi to do wniosku, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zdaniem Sądu - organ II instancji w należyty sposób zbadał sprawę w granicach wyznaczonych przez zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa. Z uwagi na powyższe skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ppsa.