VII SA/Wa 852/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W wyniku kontroli miejsca katastrofy budowlanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. w W. oraz nałożył na inwestora R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "uczestnik postępowania") obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia ww. postanowienia. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") uwzględnił wniosek uczestnika postępowania i stwierdził nieważność postanowienia PINB z [...] października 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia [...]WINB wskazał, że kontrolowane postanowienie PINB zapadło z rażącym naruszeniem prawa poprzez nałożenie na uczestnika postępowania obowiązków wynikających z art. 48 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy brak było jakiegokolwiek materiału dowodowego pozwalającego zakwalifikować prowadzone roboty budowlane jako nadbudowę budynku. Nadto brak było dowodów świadczących o prawidłowym ustaleniu inwestora. Powyższe postanowienie (zawierające stosowne pouczenie o prawie i sposobie wniesienia zażalenia) zostało doręczone następującym podmiotom: Wspólnocie Mieszkaniowej K. w W. – w dniu 29 grudnia 2017 r. oraz uczestnikowi postępowania – w dniu 3 stycznia 2018 r. Natomiast zażalenie na ww. postanowienie [...]INB wniosła w dniu 15 stycznia 2018 r. P. (dalej: "skarżąca") będąca inwestorem na sąsiedniej działce położonej przy ul. K. w W. (graniczącej z działką, na której miała miejsce katastrofa budowlana, tj. z działką położoną przy ul. K. w W.). W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. w W. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") stwierdził, że zażalenie skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB podał, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu może wnieść zażalenie w terminie liczonym od daty ostatniego doręczenia stronie. Skoro objęte zażaleniem skarżącej postanowienie zostało doręczone 29 grudnia 2017 r. Wspólnocie Mieszkaniowej K. w W., a 3 stycznia 2018 r. – uczestnikowi postępowania, to ostatnim dniem do złożenia zażalenia był 10 stycznia 2018 r. W konsekwencji nadanie przez skarżącą zażalenia w urzędzie pocztowym w dniu 15 stycznia 2018 r. implikuje stwierdzenie, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 141 § 2 k.p.a. Na powyższe postanowienie GINB skarżąca wniosła skargę do tut. Sądu, zarzucając naruszenie art. 141 § 2 w związku z art. 15 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że termin określony w przepisie art. 141 § 2 k.p.a. dla strony, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, należy liczyć według tych samych reguł jak dla strony, która brała czynny udział w postępowaniu, tj. siedem dni od dnia, w którym uczestnikowi postępowania doręczono przedmiotowe postanowienie, co prowadzi do naruszenia równości stron w procesie oraz do pozbawienia strony do udziału w postępowaniu. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od GINB na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Z przepisu art. 134 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Skarga może być zatem uwzględniona niezależnie od zasadności podniesionych w niej zarzutów. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność zażalenia i uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia stanowią dwie różne sytuacje procesowe. Wyróżnienie przez ustawodawcę w art. 134 k.p.a. przesłanki terminu wniesienia środka zaskarżenia po przesłance jego dopuszczalności oznacza, że organ drugiej instancji w pierwszej kolejności powinien rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności zażalenia. Natomiast dopiero w sytuacji stwierdzenia dopuszczalności zażalenia, GINB powinien dokonać oceny zachowania terminu do wniesienia zażalenia. Jedną z przyczyn niedopuszczalności zażalenia jest wniesienie go przez podmiot pozbawiony legitymacji zażaleniowej (przyczyna niedopuszczalności o charakterze podmiotowym). Chodzi tu o sytuację gdy bez pogłębionej analizy oczywiste jest, że zażalenie wniosła osoba trzecia. Natomiast w przypadku kwestii wymagających wyjaśnienia bądź gdy wnoszący środek zaskarżenia twierdzi, że zaskarżony akt dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ powinien wszcząć postępowanie odwoławcze / zażaleniowe i w razie stwierdzenia, że strona nie ma interesu prawnego umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 / art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 855/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 2 k.p.a. Zabrakło bowiem rozważań organu, czy zażalenie wniósł legitymowany do tego podmiot. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśni, czy po stronie skarżącej występuje oczywisty brak legitymacji zażaleniowej, a w razie uznania, że zachodzi potrzeba badania interesu prawnego skarżącej, dokona analizy tej kwestii w ramach postępowania zażaleniowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak punkcie pierwszym w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.