II SA/Ke 679/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Powiatu w Staszowie z dnia 20 października 2017r. XLIX/68/17 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi w granicach administracyjnych powiatu i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu w Staszowie uchwałą nr XLIX/68/17 z dnia 20 października 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi w granicach administracyjnych powiatu staszowskiego i jego przechowywania na parkingu strzeżonym, na podstawie art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zmianami) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zmianami), w związku z obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772), uchwaliła, że: § 1. Ustala się wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym: 1) rower lub motorower: a) za usunięcie - 113 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 20 zł; 2) motocykl: a) za usunięcie - 223 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 27 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: a) za usunięcie - 486 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 40 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: a) za usunięcie - 606 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 52 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t: a) za usunięcie - 857 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 75 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: a) za usunięcie - 1263 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 136 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: a) za usunięcie - 1537 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 200 zł. § 2. Ustala się wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi w wysokości 50 % kwoty za usunięcie pojazdu wyszczególnionego w § 1 niniejszej uchwały. W uzasadnieniu uchwały powołano art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym oraz wskazano, że w związku z ogłoszeniem przez Ministra Rozwoju i Finansów w Monitorze Polskim w dniu 3 sierpnia 2017 r. (M. P. z 2017 r. poz. 772), obwieszczenia o obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawkach opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, należało je uwzględnić przy określaniu wysokości opłat na rok 2018. Koszty powstałe w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu wynikają z kosztu dojazdu do miejsca zdarzenia, jak również podjętych czynności załadunkowych i są uzależnione od wysokości stawek za usunięcie danego rodzaju pojazdu. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, Prokurator Rejonowy w Staszowie zarzucił istotne naruszenie art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu w Staszowie upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały, zawartego w tym przepisie poprzez: - ustalenie w § 1 wysokości opłat za usunięcie poszczególnych pojazdów i przechowywanie poszczególnych rodzajów pojazdów na obszarze powiatu staszowskiego bez uwzględnienia faktycznych kosztów usuwania i przechowywania poszczególnych rodzajów pojazdów na obszarze danego powiatu, - ustalenie w § 2 wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi, w wysokości 50% kwoty za usunięcie pojazdów poszczególnych rodzajów W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że ustawodawca w art. 130a ust. 6 ustawy określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ podejmując uchwałę na podstawie tego przepisu. Są nimi: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu przeprowadza analizę pod kątem jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z przesłanek powinno obejmować ustalenie faktycznych kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwala dotyczy. Ustalenie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych przesłanek. Uzasadnienie uchwały powinno natomiast określać, jakie dane zostały wzięte przez radę pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy organ ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nieprzewidziane w ustawie. Mając powyższe na uwadze wnoszący skargę zarzucił, że Rada Powiatu w Staszowie podejmując zaskarżoną uchwalę nie kierowała się przesłankami, o których mowa w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Za taką tezą przemawia także fakt obowiązywania w dacie podjęcia uchwały i w chwili obecnej umowy zawartej [...] pomiędzy Powiatem Staszowskim, a G. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą: G. S. [...] Firma Handlowo-Usługowa Okręgowa Stacja Kontroli Pojazdów, z której wynika, że stawki za usunięcie pojazdu są określone na poziomie znacznie niższym niż ten, który wynika z zaskarżonej uchwały. Stąd wniosek, że Rada nie dokonywała analizy kosztów w trakcie podejmowania uchwały. Różnica między stawką określoną w uchwale, a ceną określoną w umowie z przedsiębiorcą, każdorazowo stanowi więc dochód do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przykładowo wystarczy wskazać koszt usunięcia pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. W zaskarżonej uchwale wskazano 486 zł, zaś wynagrodzenie należne przedsiębiorcy za tą usługę zostało określone na 386 zł. Ponadto, w § 2 uchwały ustalono wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi, w wysokości 50 % kwoty za usunięcie pojazdów poszczególnych rodzajów, który to zapis daje możliwość uznania powstania kosztów już w przypadku samego zgłoszenia dyspozycji usunięcia pojazdu przez firmę usługi świadczącą. Autor skargi zaznaczył, że w sytuacji gdy organy samorządu terytorialnego działają jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze swojego działania, każde działanie Rady Powiatu musi mieć swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Tymczasem w opisany wyżej sposób Rada Powiatu w Staszowie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego określonego art. 130a ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Staszowie wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że umowa z 31 lipca 2017 r. dotycząca usuwania pojazdów z dróg oraz ich przechowywania na parkingu strzeżonym, zgodnie z ustawą, została zawarta na podstawie § 8 Regulaminu udzielania zamówień publicznych, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30 000 euro w związku z art. 4 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych. W wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego został wyłoniony przedsiębiorca, który jako jedyny złożył kompletną i prawidłowo sporządzoną ofertę. Ceny jednostkowe brutto za usunięcie pojazdu oraz za dobę przechowywania poszczególnych kategorii pojazdów zawarte w formularzu oferty z 20 lipca 2017 r. są tożsame ze stawkami za usunięcie i przechowywanie pojazdów zawartymi w powyższej umowie. Przedstawiając zestawienie stawek opłat zawartych w zaskarżonej uchwale Rada stwierdziła, że stawki te nie różnią się znacząco od stawek, według których następuje rozliczenie z przedsiębiorcą świadczącym usługi usuwania i przechowywania pojazdów. Przytoczona w skardze stawka 386 zł za usunięcie pojazdu należącego do kategorii pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t, stanowi cenę jednostkową netto, której kwota brutto wynosi 475 zł. Nieprawdziwym zatem jest zarzut, że stawki określone w umowie z przedsiębiorcą są znacznie niższe od stawek wskazanych w uchwale. Organ zaznaczył, że wysokość opłat i kosztów za usunięcie pojazdu z drogi oraz za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym uchwalił kierując się koniecznością sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu. Stawki opłat za takie zdarzenia w powiecie są ustalone na podstawie faktycznych kosztów zadania, uwzględniających m.in. koszty realizacji usług, które są powierzane firmie zewnętrznej zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Opłaty i koszty nie są zaniżane i nie są ustalane automatycznie na poziomie maksymalnych stawek z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów. Organ podkreślił, że opłaty ustalone zaskarżoną uchwałą stanowią dochód własny powiatu. Do sierpnia 2018 r. usunięto 44 pojazdy, koszty wynikające z umowy to 22727 zł, zaś koszty wynikające z uchwały to 23519 zł - różnica to 792 zł. Kwota ta wprawdzie wpłynęła do budżetu, ale jedynie w niewielkim zakresie pokryła koszty związane z realizacją zadania. Odnosząc się do drugiego zarzutu organ zacytował art. 130a ust. 2a ustawy i stwierdził, że zaskarżona uchwała określa jedynie stawkę, jaką w przypadku faktycznego powstania kosztów związanych z cofnięciem dyspozycji organ ma zastosować ustalając odpłatność dla właściciela pojazdu. Z uzasadnienia uchwały wynika, że koszty powstałe w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu wynikają z kosztów dojazdu do miejsca zdarzenia, jak również z podjęcia czynności załadunkowych. Od 2006 r. do chwili obecnej nie było przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, a tym samym nie naliczono nikomu 50% opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest uchwała podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Jak wynika z tego przepisu, ustalając wysokość opłat rada powiatu powinna się kierować dwoma przesłankami: koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu, oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia, zaś wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1916/16 dostępny w bazie LEX). Ponieważ uchwała ustalająca wysokość opłat i kosztów jest aktem prawa miejscowego, a ponadto nakłada ona pewne finansowe obowiązki na właścicieli usuwanych pojazdów, aby było możliwe skontrolowanie jej prawidłowości, niezbędne jest, aby z jej uzasadnienia albo przynajmniej z innych dokumentów (przykładowo protokołu z sesji, na której została ona podjęta) wynikało, że przy jej podejmowaniu organ powiatu (radni) faktycznie kierował się przesłankami określonym w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Sposób bowiem realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych materialnoprawnych przesłanek ustalenia wysokości tych opłat i kosztów. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w Staszowie powołała się tylko na to, że ukazało się obwieszczenie Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie maksymalnych stawek opłat, i takie też maksymalne opłaty ustaliła. Analiza nadesłanych protokołów: z sesji, na której zaskarżona uchwała została podjęta oraz z posiedzenia Zarządu Powiatu Staszowskiego z 6 października 2017 r. i z posiedzenia Komisji Infrastruktury, Rolnictwa i Promocji Powiatu z 19 października 2017r., na których była omawiana kwestia ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi, świadczy o tym, że jedynym uzasadnieniem ustalenia opłat w maksymalnej wysokości było ogłoszenie w Monitorze Polskim obwieszczenia o maksymalnych opłatach obowiązujących w 2018 r. Obwieszczenie to niewątpliwie jest istotne, gdyż ustawa Prawo o ruchu drogowym w art. 130a ust. 6a i 6b nie pozwala na ustalenie opłat w wysokości wyższej niż w nim określone. Jednakże powołanie się tylko na to obwieszczenie świadczy o tym, że organ przy ustalaniu wysokości opłat nie kierował się przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, a jedynie wysokością maksymalnych możliwych do ustalenia opłat. Dlatego też bez znaczenia jest podnoszona dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczność, że opłaty te tylko w niewielkim (wbrew zawartemu w skardze zarzutowi) stopniu są wyższe od opłat wynikających z łączącej Gminę z firmą zajmującą się usuwaniem pojazdów (różnice w opłatach za usuniecie wynoszą w zależności od rodzaju pojazdu od 4 do 30 zł, zaś w opłatach za przechowywanie od 2 do 5 zł). Również nie może być uwzględniona podkreślana przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność, że opłaty te stanowią dochód powiatu. Nie jest to bowiem przesłanka, którą stosownie do cytowanego na wstępie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym organ mógłby się kierować przy ustalaniu wysokości opłat (por. przywołany wyżej wyrok NSA w sprawie I OSK 1916/16, w którym wskazano, że odczytanie treści art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jego wadliwą wykładnię). Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Tego wymogu zaskarżona uchwała nie spełnia. Jej treść, lakoniczność jej uzasadnienia i okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę wskazują na arbitralność ustalonych przez Radę Powiatu w Staszowie opłat i kosztów oraz na brak dokonania nie tylko rzetelnej ale wręcz jakiejkolwiek analizy kryteriów ustawowych przed jej podjęciem. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Dlatego też należało stwierdzić jej nieważność w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.