I SA/Wa 985/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] stwierdzającej, że 27 maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie, prawo własności [...] części zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w [...], w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Wydział IV Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako ustawa, przekazał Gminie [...] nieodpłatnie prawo własności [...] części ww. nieruchomości.  Organ podał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. zwróciła się [...], podnosząc, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że spadek po [...] nabyła [...] oraz, że spadek po [...] nabył w całości Skarb Państwa. Jednak postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn., akt [...], Sąd Rejonowy w [...] zmienił ww. postanowienie z dnia [...] listopada 2005 r., w ten sposób, że spadek po [...] nabyli: [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa. Organ wskazał, że decyzja nie mogła zostać uchylona, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat, a przepis art. 146 § 1 k.p.a. przewiduje, że po upływie tego okresu nie można uchylić decyzji z powodów określonych m. in. w art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 8 k.p.a. Organ wskazał, że materialnoprawną podstawą wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. był art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Organ wskazał, że w księdze wieczystej nr [...], ujawniona została m. in. działka ewidencyjna nr [...] położona w [...], w obrębie nr [...], a prawo własności w stosunku do [...] części ww. nieruchomości wpisano na rzecz Skarbu Państwa na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Postanowienie to w punkcie pierwszym stwierdzało, że spadek po [...] nabyła w całości [...], z kolei w punkcie drugim stwierdzało, że spadek po [...] nabył w całości Skarb Państwa. Następnie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn. akt [...] zmieniono ww. postanowienie z dnia [...] listopada 2005 r. w punkcie drugim w ten sposób, iż stwierdzono, że spadek po [...], zmarłej w dniu [...] października 1979r. w [...] nabyli: [...]. Organ podkreślił, że spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku (art. 925 k.c.), natomiast spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 k.c.), a skoro [...] zmarła w dniu [...] października 1979 r., to otwarcie spadku nastąpiło w tym dniu. Z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. sygn. akt [...] wynika, że po [...] spadek nabyła m.in. wnioskodawczyni [...]. Organ uznał zatem, że Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990 r. nie był właścicielem [...] części ww. nieruchomości, a decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sposób rażący narusza art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miejskiej [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzją własną z dnia [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że wydanie przez Sąd Rejonowy w [...] postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r., wywołało ten skutek, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa, ale własnością spadkobierców [...], a więc sporny grunt nie podlegał komunalizacji. Tym samym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Okoliczność ta stanowi kwalifikowaną wadę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Jednocześnie w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: - art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i przepisu art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy prowadzące w konsekwencji do niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 80 kpa, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak oceny poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego; - art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie; 2. prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu wskazano argumenty na poparcie zarzutów skargi. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2017 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. mocą której Gmina [...] nabyła nieodpłatnie prawo własności [...] części ww. nieruchomości.  Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z przepisami prawa, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych. W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. był przepis art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podstawową zatem przesłanką jest istnienie mienia ogólnonarodowego, które może podlegać przekazaniu. Przedmiotem komunalizacji może być wyłącznie mienie ogólnonarodowe, natomiast mienie należące do osób fizycznych lub prawnych i stanowiące ich własność nie podlega komunalizacji. Z akt sprawy wynika, że mienie, które podlegało komunalizacji w przedmiotowej sprawie nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa, a na datę 27 maja 1990 r. stanowiło własność prywatną. Prawa do spadku po [...] zmarłym [...] sierpnia 1979 r. nabyła w całości jego żona [...] (pkt I), a spadek po [...] zmarłej w dniu [...] października 1979 r. na podstawie ustawy nabył w całości Skarb Państwa (pkt II) (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2005 r., sygn. akt [...]). Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn. akt [...], zmieniono ww. postanowienie z dnia [...] listopada 2005 r. w punkcie II w ten sposób, iż stwierdzono, że spadek po [...], zmarłej w dniu [...] października 1979 r. nabyli: [...]. Podkreślić należy, że spadek otwiera się z datą śmierci spadkodawcy i z tą chwilą spadkobierca nabywa spadek, nie ma zatem znaczenia, że na podstawie obarczonego błędem deklaratoryjnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po [...] i [...], w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. do księgi wieczystej wpisany był Skarb Państwa, któremu tytuł ten nie przysługiwał. Tym samym organy prawidłowo uznały, że brak było podstaw do komunalizacji nieruchomości w oparciu o ww. przepisy ustawy z 10 maja 1990 r., gdyż nie stanowiła ona własności Skarbu Państwa. Takie stwierdzenie powoduje, że kontrolowana decyzja, jako wydana w sprzeczności do treści przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. obarczona jest wadą wynikającą z treści art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Takie ustalenie prawidłowo przy tym spowodowało zbadanie przez organ wystąpienia przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie wywołania nieodwracalnych skutków prawnych, których prawidłowo nie stwierdzono, bowiem właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest skarżąca Gmina. W ocenie Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał zgodną z prawem decyzję, którą uzasadnił w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.