II SA/Sz 1063/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa A. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia [...]., nr [...], powołując się na art. 272 ust. 8, 22, 23-25 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, określił dla D. Spółka z o.o. w P. opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej działki nr [...], obręb W., nr KW [...], o powierzchni [...] m2 za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wys. [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że 27 marca 2018 r w drodze informacji ustalił wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla działki nr [...], obręb W.. D. Spółka z o.o. reklamację wniosła w dniu 27 kwietnia 2018 r., czyli po terminie wskazanym w ustawie Prawo wodne, co skutkowało pozostawieniem reklamacji bez rozpatrzenia. W związku z powyższym opłata za zmniejszenie naturalnej retencji powinna zostać wniesiona najpóźniej do dnia 30 kwietnia 2018 r. (za I kwartał). Opłata nie została wniesiona w terminie, a zatem zgodnie z art. 272 ust. 24, jeżeli podmiot obowiązany o ponoszenia opłaty za usługi wodne, o której mowa w ust. 8 zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 23, wójt określa wysokość opłaty w drodze decyzji. Przedsiębiorstwo [...] D. Spółka z o.o. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez: a) przyjęcie, że działka nr [...], obręb W., jest obszarem nieujętym w system kanalizacji, podczas gdy z prawidłowo zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest wyposażona w kratki ściekowe i studzienki kanalizacyjne wraz z podziemnym systemem kanalizacyjnym podłączonym do zewnętrznego rowu melioracyjnego należącego do Gminy K., co kwalifikuje ją jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji tak otwartej, jak i zamkniętej; b) brak ustalenia powierzchni biologicznej czynnej i błędne przyjęcie, iż równoznaczne jest to z całą powierzchnią nieruchomości, podczas gdy na nieruchomości posadowiony jest budynek o powierzchni użytkowej [...] m2; c) błędne przyjęcie, że brak podłączenia wybudowanej wewnętrznej instalacji do retencjonowania wody znajdującej się na działce [...], kwalifikuje przedmiotową nieruchomość jako nieujętą w system kanalizacji otwartej; d) błędne przyjęcie, że zajęta powierzchnia czynna biologicznie stanowi ponad 70% powierzchni działki [...], podczas gdy na przedmiotowej nieruchomości posadowiony jest budynek o pow. [...] m2, co stanowi ok. 10,16% powierzchni nieruchomości, tym samym brak jest spełnienia ww. przesłanki; e) błędne przyjęcie, że zajęta powierzchnia czynna biologicznie na działce [...], to również trawnik (tereny zielone) o powierzchni [...] m2, stanowiący ok. 5,4% powierzchni nieruchomości, gdzie nie może być mowy o braku możliwości retencji wody; 2) art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych polegające na niewskazaniu dlaczego opłata za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej została określona dla całej powierzchni nieruchomości bez uwzględnienia terenu zielonego i budynku oraz na jakiej podstawie organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość jest nieujętą w system kanalizacji; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 269 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 272 ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię polegającą na: a) przyjęciu, że poprzez nieruchomość rozumie się nieruchomości, dla której urządzono księgę wieczystą, podczas gdy w tej sprawie jedną nieruchomość stanowią działki należące do jednego właściciela sąsiadujące ze sobą, które wspólnie wykorzystywane są pod taką samą funkcję drogową, połączone są jednym system utwardzenia placu, wspólną instalacją wodnokanalizacyjną, instalacją elektryczną, kanalizacją deszczową i monitoringu i to niezależnie od tego, że dla każdej z tych działek jest urządzona inna księga wieczysta; b) zakwalifikowaniu placów i dróg, jakie znajdują się na działce [...] jako obiektów budowlanych, podczas gdy drogi wchodzą w zakres definicji obiektów liniowych, o jakich mowa w art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a place zalicza się do urządzeń budowlanych zgodnie z art. 3 pkt 9 ww. ustawy; c) błędnej wykładni pojęcia zajętej powierzchni biologicznej czynnej, w szczególności zaliczenie do zakresu tego pojęcia dróg, placów i trawnika i tym samym niewłaściwe wyliczenie opłaty za zmniejszenie retencji; 2) § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy działka [...] posiada urządzenia do retencjonowania wody. Mając na uwadze treść przedstawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że reklamacja została wniesiona po terminie, a zaskarżona decyzja została wydana w związku z nieuregulowaniem należności wynikających z informacji rocznej ustalającej opłatę stałą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, w związku z czym nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w kwestionowanej decyzji, ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy obowiązującej od 1 stycznia 2008 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), dalej określanej też jako "ustawa". Ustawą tą wprowadzono m.in. nowe regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych powiązane zostało z obowiązkiem uiszczania opłat i stanowi jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. W ocenie Sądu, wejście w życie nowych przepisów określających tryb procedowania w ww. sprawach może wzbudzać wątpliwości interpretacyjne. Jedna z nich dotyczy dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, którą to kwestię podniósł organ w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej odrzucenie, pomimo wcześniejszego pouczenia strony w decyzji o prawie jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W przepisach art. 272 i art. 273 ustawy przedstawiony został tryb postępowania poprzedzający wydanie decyzji określającej wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Ustawodawca określił 2 przypadki, w których to wójt, burmistrza lub prezydent miasta określa wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej w drodze decyzji. Pierwszy przypadek dotyczy sytuacji opisanej w art. 272 ust. 22-24 ustawy. Według powołanych przepisów, wysokość opłaty za usługi wodne, o której mowa w ust. 8 (za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej), ustala wójt, burmistrz lub prezydent miasta oraz przekazuje podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty (ust. 22). Podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne, o której mowa w ust. 8, wnosi opłatę na rachunek bankowy właściwego urzędu gminy (miasta) w terminie 14 dni od dnia, w którym doręczono mu informację, o której mowa w ust. 22 (ust. 23). Jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne, o której mowa w ust. 8, zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 23, wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa wysokość opłaty w drodze decyzji (ust. 24). Drugą sytuację uzasadniającą wydanie decyzji określającej wysokość spornej opłaty prawodawca opisał w art. 273, który w poniżej przedstawionych ustępach stanowi, że: 1. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. 2. Reklamację składa się odpowiednio do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania odpowiednio informacji, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22. 4. Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta rozpatrują reklamację w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania. 6. W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Zgodnie z art. 273 ust. 8 ustawy, od decyzji, o której mowa w ust. 6, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, że postępowanie administracyjne jest jednoinstancyjne i kończy się wraz z wydaniem decyzji, o której mowa w ust. 6 art. 273, tj. decyzji "określającej wysokość opłaty za usługi wodne". Konstatacja ta uzasadnionym czyni przyjęcie, że również w przypadku wydania przez organ decyzji w oparciu o art. 272 ust. 24 ustawy, stronie przysługuje prawo jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Wszak jest to również decyzja "określająca wysokość opłaty za usługi wodne". Skoro wskazanie przez ustawodawcę jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości opłaty za usługi wodne, miało przyśpieszyć ostateczne załatwienie tego rodzaju sprawy w postępowaniu administracyjnym, to trudno byłoby uznać za uzasadnione, przy założeniu istnienia racjonalnego prawodawcy, zróżnicowanie zasad instancyjnego trybu rozpatrywania spraw w zależności od etapu, w którym nastąpi "określenie" w drodze decyzji "wysokości opłaty za usługi wodne". W obu przepisach, tj. w art. 272 ust. 24, jak i w art. 273 ust. 6 rolą organu jest określenie wysokości opłaty za usługi wodne. Zauważyć również należy, że zarówno w art. 272 ust. 26, jak i w art. 273 ust. 10, prawodawca tożsamo zastrzegł, że "zaskarżenie decyzji", o której mowa odpowiednio w ust. 24 i w ust. 6, "nie wstrzymuje jej wykonania". Mając na uwadze fakt, że w art. 273 ust. 8 wprost zostało wskazane, że na decyzję określającą wysokość opłaty za usługi wodne przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to przez pojęcie "zaskarżenia", o którym mowa w art. 273 ust. 10, należy rozumieć wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zatem ponowne użycie pojęcia "zaskarżenia" w poprzedzającym art. 272 ust. 24 ustawy należy rozumieć tożsamo, przyjmując pewną konsekwencję rozumienia tego określenia przez ustawodawcę. Oznacza to, że również decyzja wydana na podstawie art. 272 ust. 26, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Podsumowując wypada podkreślić, że w obu przedstawionych wyżej przypadkach wydania decyzji, prawodawca rozstrzygnięcie organu, a zatem jego zakres postępowania jurysdykcyjnego, opisał w sposób tożsamy, tj. jako "określenie, w drodze decyzji, wysokości opłaty za usługi wodne". W takim stanie rzeczy Sąd nie podzielił stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że na decyzję wydaną wskutek nieuregulowania przez stronę skarżącą należności wynikającej z informacji rocznej ustalającej opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Po pierwsze, jak przedstawiono wyżej, prawo zaskarżenia takowej decyzji przewiduje ustawa, co wynika z treści art. 273 ust. 10. Po drugie, prawo to nie musi być skonkretyzowane w każdej ustawie, bowiem możliwość zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego wynika z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), przy uwzględnieniu również innych warunków formalnych. Po trzecie, sam organ pouczył stronę w kontrolowanej decyzji o prawie jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, aby następnie w odpowiedzi na skargę uznać, że prawo takie stronie nie przysługuje, co niewątpliwie stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a., tj. obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że zgodnie z obowiązującą treścią art. 34 pkt 4 Prawa wodnego, jako szczególne korzystanie z wód kwalifikowane jest wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Stosownie do postanowień art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy, opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Z cytowanych przepisów wynika, że przesłankami skutkującymi obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty są: - odpowiednia powierzchnia i lokalizacja nieruchomości, - wykonywanie określonych czynności na terenie nieruchomości, - wyłączenie oznaczonej powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, skutkującej zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej. Aby ocenić zasadność zastosowania ww. przepisów Prawa wodnego należy zweryfikować prawidłowość poczynionych przez organ ustaleń stanu faktycznego, które stanowiły podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jest to istotne z tego względu, że determinuje to, po pierwsze – możliwość ustalenia opłaty; po drugie – jej wysokość. Jedną z przesłanek uzasadniających uiszczenie opłaty jest bowiem ustalenie przez organ, że ponad 70% powierzchni nieruchomości o pow. większej niż 3500 m2 zostało wyłączone z powierzchni biologicznie czynnej, a następnie obliczenie opłaty jako iloczynu jednostkowej stawki opłaty wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach. W skardze strona zakwestionowała m.in. błędne przyjęcie przez organ, że cała powierzchnia nieruchomości pozbawiona jest powierzchni biologicznej czynnej wskazując m.in., że na działce tej znajduje się trawnik o pow. [...] m2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, w oparciu o jakie informacje ustalił, że działka nr [...] w całości pozbawiona jest powierzchni biologicznie czynnej. Z akt sprawy oraz wyjaśnień złożonych przez organ w odpowiedzi na skargę wynika, że podstawę taką stanowiły: wypis z ewidencji gruntów i budynków oraz zdjęcie satelitarne portalu [...]. Zdaniem organu, dane te nie pozostawiały żadnych wątpliwości i organ uznał je za wystarczające do podjęcia decyzji. Sąd nie podzielił poglądu organu w tym zakresie uznając, że takie ustalenia stanu faktycznego były niewystarczające do podjęcia zaskarżonej decyzji. Z wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...], oznaczona symbolem [...] posiada powierzchnię [...] ha. Jedynym dowodem, który miałby obrazować brak powierzchni biologicznie czynnej na działce nr [...] jest wydruk zdjęcia z portalu internetowego [...]/. Na zdjęciu zaznaczona została cała powierzchnia działki nr [...]. W opisie wydruku zamieszczono adnotację o przyjęciu powierzchni z ewidencji gruntów. Możliwość korzystania z ww. portalu internetowego jest usługą powszechnie dostępną. Wpisując nr działki oraz odznaczając w warstwach podkładowych Geoportal-ORTO ukazuje się działka wraz z jej zagospodarowaniem. Zdaniem Sądu, ustalenia stanu faktyczne budzą poważne wątpliwości. Nawet stosunkowo duża skala wydruku ortofotomapy przedstawiającej działkę zdaje się ukazywać teren biologicznie czynny części działki [...], która sąsiaduje z działką nr [...]. Wątpliwości co do ustaleń organu potęguje dodatkowo fakt, że z akt sprawy nie wynika, aby poczynione w toku postępowania ustalenia zweryfikowała osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii albo pracownik organu w ramach przeprowadzonych oględzin. Nie jest przy tym wiadomym na jaki moment wydruk zdjęcia odzwierciedla stan zagospodarowania działki, tzn. czy przedstawia on stan działki na dzień wydania decyzji. Takich danych na wydruku tym, jak i w jego opisie nie zamieszczono. Sąd zwraca uwagę, że rzetelność ustaleń powierzchni działki wyłączonej z terenu biologicznie czynnego przekłada się ostatecznie na wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że organ naruszył zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania Sądu i uzupełni materiał dowodowy w sposób, który pozwoli na dokonanie oceny prawidłowości ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 2 K.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uchyleniem wydanej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.