II SA/Sz 737/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego D. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 272 ust. 8 i 22 oraz art. 273 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), nie uznał reklamacji złożonej w dniu 24 kwietnia 2018 r. przez D. J. od informacji w sprawie ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb W., nr KW [...] oraz określił wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla ww. działki o powierzchni [...] m2 za okres od 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił definicję "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", o której mowa w art. 272 ust. 8 ustawy Prawo wodne. Zdaniem organu, definiując to pojęcie należy kierować się jego słownikowym znaczeniem. Zgodnie z tym znaczeniem "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Prawo wodne, należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzenia z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej. Obszar, na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], obręb W., nie jest podłączony do takiego systemu. Wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności, nawet w przypadku posiadania instalacji do retencjonowania wody. Zgodnie ze wskazanym przez stronę pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] r., znak [...], odbiornikiem wód opadowych i roztopowych była ziemia (rów melioracyjny), a nie system kanalizacji deszczowej. Wnoszenie również opłaty za korzystanie ze środowiska nie stanowi podstawy do zwolnienia z opłaty za zmniejszenie retencyjności. Opłata środowiskowa została wniesiona za rok 2017 i dotyczy okresu, gdy wody opadowe i roztopowe były zdefiniowane jako ścieki i ich dotyczyła opłata za korzystanie ze środowiska. Zgodnie z art. 16 pkt 61, 62 i 69 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, wody opadowe i roztopowe zostały wyłączone z definicji ścieków od 1 stycznia 2018 r. Także wniesiona opłata za gospodarcze korzystanie ze środowiska nie jest tożsama z opłatą za zmniejszenie naturalnej retencyjności terenu i nie zwalnia z wniesienia opłaty. D. J. zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez: a) przyjęcie, że działka nr [...], obręb W., jest obszarem nieujętym w system kanalizacji, podczas gdy z prawidłowo zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest wyposażona w kratki ściekowe i studzienki kanalizacyjne wraz z podziemnym systemem kanalizacyjnym podłączonym do zewnętrznego rowu melioracyjnego należącego do Gminy K., co kwalifikuje ją jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji tak otwartej, jak i zamkniętej; b) brak ustalenia powierzchni biologicznej czynnej i błędne przyjęcie, iż równoznaczne jest to z powierzchnią całej działki, podczas gdy na nieruchomości posadowiony jest budynek o powierzchni zabudowy [...] m2; c) błędne przyjęcie, że brak podłączenia wybudowanej wewnętrznej instalacji do retencjonowania wody znajdującej się na działce [...], kwalifikuje przedmiotową nieruchomość jako nieujętą w system kanalizacji otwartej; d) błędne przyjęcie, że zajęta powierzchnia czynna biologicznie stanowi ponad 70% powierzchni działki [...], podczas gdy na przedmiotowej nieruchomości posadowiony jest budynek o pow. [...] m2, co stanowi 22,19 % powierzchni przedmiotowej nieruchomości, tym samym brak jest spełnienia ww. przesłanki; e) błędne przyjęcie, że zajęta powierzchnia czynna biologicznie na działce [...], to również trawnik o powierzchni [...] m2, stanowiący ok. 8,64 % powierzchni przedmiotowej nieruchomości, gdzie nie może być mowy o braku możliwości retencji wody; 2) art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych polegające na niewskazaniu dlaczego opłata za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej została określona dla całej powierzchni nieruchomości bez uwzględnienia terenu zielonego i budynku oraz na jakiej podstawie organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość jest nieujętą w system kanalizacji; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne w zw. z art. 272 ust. 8 ustawy - Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię polegającą na: a) przyjęciu, że poprzez nieruchomość rozumie się nieruchomości dla której urządzono księgę wieczystą podczas gdy w tej sprawie jedną nieruchomość stanowią działki należące do jednego właściciela sąsiadujące ze sobą, które wspólnie wykorzystywane są pod taka samą funkcję drogową, połączone są jednym system utwardzenia placu, wspólną instalacją wodno-kanalizacyjną, instalacja elektryczną, kanalizacją deszczową i monitoringu i to nie zależnie od tego, że dla każdej z tych działek jest urządzona inna księga wieczysta, b) na zakwalifikowaniu placów i dróg jakie znajdują się na działce [...], obręb W., nr KW [...] jako obiektów budowlanych podczas, gdy drogi wchodzą w zakres definicji obiektów liniowych o jakich mowa w art. 3 pkt 3a ww. ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, a place zalicza się do urządzeń budowlanych zgodnie z art. 3 pkt 9 ww. ustawy, c) błędnej wykładni pojęcia zajętej powierzchni biologicznej czynnej w szczególności zaliczenie do zakresu tego pojęcia dróg, placów i trawnika i tym samym niewłaściwe wyliczenie opłaty za zmniejszenie retencji, 2) § 9 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy działka [...], obręb W., nr KW [...] posiada urządzenia do retencjonowania wody; Mając na uwadze treść przytoczonych zarzutów na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zaprezentowaną w kwestionowanej decyzji i ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi. Na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą podkreślając, że teren zielony na przedmiotowej nieruchomości znajduje się przy granicy z działką nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy obowiązującej od 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, dalej określanej też jako "ustawa". Ustawą tą wprowadzono m.in. nowe regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych wiąże się z obowiązkiem uiszczania opłat i stanowi jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Zgodnie z obowiązującą treścią art. 34 pkt 4 Prawa wodnego, jako szczególne korzystanie z wód kwalifikowane jest wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Stosownie do postanowień art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy, opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Z powyższego przepisu wynika, że przesłankami skutkującymi obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty są: - odpowiednia powierzchnia i lokalizacja nieruchomości, - wykonywanie określonych czynności na terenie nieruchomości, - wyłączenie oznaczonej powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, skutkującej zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej. Aby ocenić zasadność zastosowania ww. przepisów Prawa wodnego należy zweryfikować prawidłowość poczynionych przez organ ustaleń stanu faktycznego, które stanowiły podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jest to istotne z tego względu, że determinuje to, po pierwsze – możliwość ustalenia opłaty; po drugie – jej wysokość. Jedną z przesłanek uzasadniających uiszczenie opłaty jest bowiem ustalenie przez organ, że ponad 70% powierzchni nieruchomości o pow. większej niż 3500 m2 zostało wyłączone z powierzchni biologicznie czynnej, a następnie obliczenie opłaty jako iloczynu jednostkowej stawki opłaty wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach. W skardze strona zakwestionowała m.in. błędne przyjęcie, że zajęta powierzchnia biologicznie czynna działki nr [...] stanowi ponad 70% jej całkowitej powierzchni, wskazując, że tereny zielone obejmują obszar [...] m2, co stanowi ok. 8,64 % powierzchni tej działki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, w oparciu o jakie informacje ustalił przyjętą powierzchnię biologicznie czynną. Z akt sprawy oraz wyjaśnień złożonych przez organ w odpowiedzi na skargę wynika, że podstawę taką stanowiły: wypis z ewidencji gruntów i budynków oraz zdjęcie satelitarne portalu [...]/. Zdaniem organu, dane te nie pozostawiały żadnych wątpliwości i organ uznał je za wystarczające do podjęcia decyzji. Sąd nie podzielił poglądu organu w tym zakresie uznając, że takie ustalenia stanu faktycznego były niewystarczające do podjęcia zaskarżonej decyzji. Z wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...], oznaczona symbolem Bi posiada powierzchnię [...] ha. Jedynym dowodem, który miałby obrazować powierzchnię biologicznie czynną na działce nr [...] jest wydruk zdjęcia z portalu internetowego portal.[...]/. Na zdjęciu zaznaczona została powierzchnia działki nr [...] oraz ta jej część, która, według organu, jest wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej. W opisie wydruku zamieszczono adnotację o skorygowaniu do powierzchni ewidencyjnej działki. W związku z tym, że możliwość korzystania z ww. portalu internetowego jest usługą powszechnie dostępną, Sądowi z urzędu wiadomym jest, że portal ten posiada m.in. funkcję mierzenia odległości między zaznaczonymi punktami lub obliczenie powierzchni. Dokładność (powtarzalność) dokonywanych w ten sposób pomiarów, a tym samym ich rzetelność i przydatność w postępowaniu, budzi jednak poważne wątpliwości. Potęguje je dodatkowo fakt, że z akt sprawy nie wynika, aby obliczenia powierzchni biologicznie czynnej dokonała osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii. W związku z tym, że organ nie przeprowadził oględzin w terenie i nie dokonał bezpośrednich pomiarów na gruncie, to nie sposób zweryfikować na jaki moment wydruk zdjęcia odzwierciedla stan zagospodarowania działki, tzn. czy przedstawia on stan działki na dzień wydania decyzji. Takich danych na wydruku tym, jak i w jego opisie nie zamieszczono. Sąd zwraca uwagę, że biorąc pod uwagę powierzchnię całkowitą działki rozbieżność pomiarów na poziomie kilkunastu metrów kwadratowych może mieć istotne znaczenie dla możliwości w ogóle ustalenia spornej opłaty, jak i jej wysokości. Z tego względu ustalenie danych dotyczących powierzchni biologicznie czynnej na działce musi nastąpić w oparciu o niepodważalne dowody. W ocenie Sądu, oparcie ustaleń organu na zgromadzonym materialne dowodowy, było niewystarczające do wydania kwestionowanej decyzji. Przedstawionych wyżej wątpliwości Sądu nie rozwiały również wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że organ naruszył zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania Sądu i uzupełni materiał dowodowy w sposób, który pozwoli na dokonanie oceny, czy wystąpiły przesłanki do ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 2 K.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uchyleniem wydanej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.