II SA/Łd 720/18

Dnia 6 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości - oddala skargę. a.bł. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. S., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: M. S. wnioskiem z dnia 11 marca 2016 roku wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł. o wypłatę odszkodowania za utracone mienie. Prezydent Miasta Ł. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] roku, nr [...], orzekł o odmowie wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 43, oznaczonej jako działka nr 41 o powierzchni 1005 m2. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, nr [...] uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, wskazując m.in. na konieczność ustalenia treści żądania. Podaniem z dnia 12 października 2017 roku, sprecyzowanym pismem z dnia 3 listopada 2017 roku, M. S. wniosła o ustalenie odszkodowania za udział 1/4 części w wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 43. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku – na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 2147 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") oraz art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa za wynoszący ¼ udział w nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 43, działka nr ewid. 41 o powierzchni 1005 m2. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż nieruchomość została wywłaszczona na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm., dalej jako: "dekret"). Roszczenie o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia gruntów na podstawie ww. aktu przedawnia się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne. Decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna z dniem 9 maja 1953 roku. Upływ terminu trzech lat skutkuje przedawnieniem roszczeń odszkodowawczych, co powoduje brak możliwości orzekania o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania. Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła M. S., która wskazała, że postępowanie w sprawie trwa już od 1990 roku. Wojewoda [...], przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] stycznia 1953 roku, nr [...] – na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 roku Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie") oraz dekretu – wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A. 43 o pow. 1006 m2, stanowiącą własność W. N., W. N. i W. J.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] listopada 1991 roku, sygn. akt [...] spadek po W. T. z domu N. nabyły po połowie M. S. i B. M.. Spadek po W. N. nabyły C. V. F. w ½ części oraz B. M. w ¼ części i M. S. w ¼ części (postanowienie Sądu Rejonowego w D. z dnia 19 listopada 1993 roku, sygn. akt [...]). Spadkobiercą W. J., stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] marca 1993 roku, sygn. akt [...], jest D. J.. Jak podkreślił Wojewoda, sprawa ustalenia odszkodowania za całość nieruchomości, a więc również za udział przysługujący M. S., została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją, czyli decyzją Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] marca 2003 roku, nr [...]. Wspomnianą decyzją, po rozpatrzeniu wniosków M. S., B. M. i D. J., organ odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 43, oznaczonej jako działka nr 41 o pow. 1005 m2, obejmującego wartość ww. nieruchomości oraz umorzył postępowanie w zakresie utraconych korzyści z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] roku, nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 2 listopada 2004 roku, sygn. akt II SA/Łd 1447/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody [...]. Ww. decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, między tymi samymi stronami. Z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki. Zaznaczyć przy tym należy, iż sprawy są tożsame co do podmiotów także wtedy, gdy w miejsce strony wstąpi jej następca prawny. Tożsamość spraw sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie, bowiem narusza to zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Ponadto – jak wskazał Wojewoda – z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż w sprawie nastąpiło przedawnienie roszczenia o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu, na podstawie którego wywłaszczono nieruchomość, do wywłaszczenia na podstawie dekretu stosuje się odpowiednio przepisy rozporządzenia w brzmieniu ustawy z dnia 30 marca 1939 roku (Dz. U. R. P. Nr 31, poz. 205) ze zmianami szczegółowo wymienionymi w tym przepisie. W pkt 6 ww. przepisu wprowadzona została zmiana, polegająca na ustalaniu odszkodowania na wniosek właściciela. Przepisy dekretu, jak również przepisy rozporządzenia, nie ustanawiały granic czasowych, w których należało złożyć wniosek o odszkodowanie. Jednak w dniu 31 stycznia 1952 roku weszła w życie ustawa z dnia 29 grudnia 1951 roku zmieniająca dekret z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25). Na mocy art. 2 ww. ustawy utraciły moc wszystkie przepisy dotychczasowe w sprawach, dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, a w szczególności rozporządzenie. W art. 6 wskazane zostało, iż postępowania wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie dekretu, miały być prowadzone na tej samej podstawie aż do czasu wydania ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu, a niezakończone postępowania z wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu miały być prowadzone dalej na zasadach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zarówno co do wysokości i trybu ustalania odszkodowania, jak i co do sposobu wypłaty odszkodowania (art. 7 ustawy). Jednocześnie w ustawie z dnia 29 grudnia 1951 roku zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych zakreślono ramy czasowe dla składania wniosków odszkodowawczych. Przepisem art. 1 pkt 32 wprowadzono do tego dekretu przepis art. 38a, który w ust. 1 stanowił, że roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Nieruchomość, za którą ustalenia odszkodowania domaga się M. S., wywłaszczona została na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1953 roku, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m. Ł. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1953 roku (poz. [...]). Od decyzji nie zostało złożone odwołanie, a zatem stała się ona ostateczna z dniem [...] maja 1953 roku. Oznacza to, iż do roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości przejęte ww. orzeczeniem zastosowanie znajdzie wprowadzony ustawą zmieniającą z dnia [...] grudnia 1951 roku trzyletni termin przedawnienia, liczony od momentu uzyskania ostateczności przez decyzję wywłaszczeniową. W sprawie termin przedawnienia roszczenia zaczął biec od dnia 9 maja 1953 roku i upłynął w dniu 9 maja 1956 roku. Podanie o ustalenie odszkodowania powinno zatem zostać złożone przez właścicieli wywłaszczonej nieruchomości najpóźniej w dniu 9 maja 1956 roku Wymóg ten nie został spełniony w sprawie. Odnosząc się do zarzutu odwołania Wojewoda wskazał, iż w 1990 roku został złożony wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, który został rozstrzygnięty ostateczną decyzją administracyjną. Z tych powodów – jak wskazał Wojewoda – w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Końcowo Wojewoda zwrócił uwagę, iż T. H., M. H. i D. H. van G. nieprawidłowo otrzymali decyzję organu pierwszej instancji. Stronami postępowania o ustalenie odszkodowania jest bowiem osoba wywłaszczona (lub jej spadkobierca) oraz podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. W postępowaniu obok M. S., która domaga się ustalenia na jej rzecz odszkodowania, stroną jest również Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. T. H., M. H. i D. H. van G., którzy obecnie są użytkownikami wieczystymi wywłaszczonej nieruchomości nie są stronami postępowania, a doręczenie decyzji ww. osobom nie skutkuje przyznaniem im uprawnień strony. Błąd organu w postaci doręczenia decyzji ww. osobom nie miał wpływu na wynik sprawy. W skardze na powyższą decyzję M. S. wniosła o uznanie decyzji Wojewody za niezgodną z prawem, ponieważ zaprzecza ona prawu ujętemu w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 roku, które obowiązywało w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o zwrot mienia tj. 16 lutego 1990 roku. Niezgodność z prawem polega na: - naruszeniu art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, - uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa Kolejowego, które nastąpiło bez udziału strony skarżącej, co stanowiło przeszkodę prawną do zwrotu nieruchomości naruszając w ten sposób prawa osób trzecich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] rozstrzygająca o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i jako decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Dlatego też, w niniejszej sprawie ocena Sądu ograniczona była do problematyki umorzenia postępowania i związanej z tym kwestii jego bezprzedmiotowości, jako podstawy kwestionowanej decyzji. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z poszanowaniem przepisów prawa. Rozważając prawidłowość zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., dostrzec należy, że ustalając kompetencję organu odwoławczego do uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania administracyjnego pierwszej instancji w danej sprawie, przepis ten nie określa przesłanek podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak, ograniczenie swobody organu odwoławczego w wyborze zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. związane jest z naruszeniem przepisów prawa przez organ pierwszej instancji i związaną z tym wadliwością jego decyzji oraz z przesłanką umorzenia postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej mają obowiązek umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Na gruncie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę uchylenia decyzji stanowi zatem jej wadliwość, wyrażająca się w dokonaniu błędnej oceny i podjęciu nieprawidłowego rozstrzygnięcia, zaś przesłankę umorzenia postępowania – jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Tak więc bezprzedmiotowość zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Organ odwoławczy uprawniony jest więc do umorzenia postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając przedstawione znaczenie pojęcia bezprzedmiotowości postępowania, w pełni należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], że już w dacie podejmowania decyzji przez organ pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie wystąpiły takie okoliczności faktyczne i prawne, które skutkowały niemożnością orzekania o istocie sprawy i które czynią postępowanie organu pierwszej instancji bezprzedmiotowym. Przede wszystkim dostrzec trzeba, że sporna nieruchomość została wywłaszczona mocą orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] stycznia 1953 roku, nr [...]. Wywłaszczenie oparte zostało na przepisach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 roku Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym oraz dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Jak także niewątpliwie słusznie zauważył Wojewoda, sprawa ustalenia odszkodowania za całość nieruchomości, a więc również za udział przysługujący M. S., została już rozstrzygnięta w sposób ostateczny. Prezydent Miasta Ł. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2003 roku, nr [...], po rozpatrzeniu wniosków M. S., B. M. i D. J., odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 43, oznaczonej jako działka nr 41 o pow. 1005 m2, obejmującego wartość ww. nieruchomości oraz umorzył postępowanie w zakresie utraconych korzyści z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] roku, nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 2 listopada 2004 roku, sygn. akt II SA/Łd 1447/03 oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody [...]. Sięgając do treści przywołanego wyroku należy dostrzec, iż już w nim Sąd przedstawił pogląd, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uległo przedawnieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podziela zasadności żadnego z nich uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP. Końcowo podkreślić należy, iż mimo że skarżąca nie podnosiła argumentów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych Sąd, który nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zobligowany był także rozważyć ewentualne naruszenia w tym zakresie. Sąd jednak nie dopatrzył się uchybień na tej płaszczyźnie, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości. A. P.