II SAB/Kr 167/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Jacek Bursa SWSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2018r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Starosty N. w przedmiocie wszczęcia postępowania scaleniowego I. zobowiązuje organ do wydania w terminie dwóch miesięcy aktu; II. stwierdza, że Starosta N. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, która miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Starosty N. na rzecz skarżącej M. O. kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. O. złożyła skargę na bezczynność Starosty w rozpoznaniu wniosku właścicieli gruntów L. W. z 2015 r o wszczęcie postępowania scaleniowego. Wniosła o niezwłoczne nakazanie Staroście wydanie decyzji, wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł za rażącą bezczynność i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że wyczerpała środki zaskarżenia, bowiem złożyła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność organu. Wskutek tego Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2018 r znak : [...] wyznaczył organowi powiatowemu ostateczny termin wydania rozstrzygnięcia do dnia 3 sierpnia 2018 r. Termin ten nie został dochowany, więc zdaniem skarżącej skarga na bezczynność jest zasadna. Tymczasem Starosta zawiadomieniem z dnia 31 lipca 2018 r przedłużył termin na załatwienie sprawy o 6 miesięcy, co jest prawnie niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Starosta przyznał, że postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2018 r Wojewoda [...] wyznaczył Staroście dodatkowy termin załatwienia sprawy znak : [...] do 3 sierpnia 2018 r. W dniu 26 czerwca została wydana decyzja Starosty znak: [...] dotycząca umorzenia postepowania scaleniowego wsi L. W. zainicjowanego wnioskiem z dnia 24 września 1984 r. Od powyższej decyzji wpłynęły odwołania, między innymi pani M. O., które zostały wraz z aktami sprawy przesłane Wojewodzie [...]. Jak stwierdza Starosta – załatwienie sprawy z wniosku z 2015 r poprzez natychmiastowe wydanie decyzji odmownej, w sytuacji wydanej już decyzji o umorzeniu postępowania scaleniowego wsi L. W. zainicjowanego wnioskiem z dnia 24 września 1984 r zniweczy, a z pewnością oddali w czasie rozwiązanie skomplikowanej sytuacji właścicieli gruntów położonych we wsi L. W.. Złożonych w 2015 r ponad 1700 nowych wniosków o scalenie pokazuje skalę osób zainteresowanych przeprowadzeniem w sposób skuteczny i prawidłowy postępowania scaleniowego. Każdy z wnioskodawców składając wniosek w 2015 r pokładał nadzieję i zaufanie w organach państwa, co do szybkiego zakończenia sprawy scalenia gruntów L. W. . Dlatego też organ podejmuje wszelkie czynności, aby nie niweczyć nowo podjętych przez zainteresowanych starań zmierzających do załatwienia sprawy. Mając na względzie te okoliczności Starosta poinformował, że wnioski o scalenie z 2015 r zostaną rozpatrzone w terminie 6 miesięcy od daty zwrotu akt postępowania znak: [...] Pani M. O. nie składała wniosku o scalenie w 2015 r, a na dzień dzisiejszy żaden z wnioskodawców, czyli osób najbardziej zainteresowanych załatwieniem tego wniosku nie wniósł zastrzeżeń do terminu załatwienia sprawy. Dotychczasowa postawa skarżącej, jako odwołującej wskazuje, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie podejmowane przez organ jest celowo blokowane przez skarżąca w ten sposób, aby utrudnić możliwie szybkie rozwiązanie sprawy scalenia. Wyznaczony przez Starostę nowy termin rozpoznania sprawy podyktowany jest tym, że część spośród wskazanych uczestników postępowania nie żyła w chwili wydania postanowienia scaleniowego a sam proces ustalania czy konkretny właściciel gruntu położonego we wsi L. W. na dzień sporządzenia listy uczestników żyje, jest znacznie utrudniony. Samych właścicieli posiadających grunty w tej miejscowości jest 3.300. na dzień dzisiejszy ustalono, że ok. 330 właścicieli nie żyje. Organ nie jest w stanie ustalić czy po zmarłych były przeprowadzone spadki. Najpierw ustalani są domniemani spadkobiercy bądź użytkownicy gruntów, co wymaga koniczności korespondowania z nimi i z sądem rejonowym. Liczba nieżyjących właścicieli z czasem ulega zmianie, co w dużym stopniu jest utrudnieniem dla organu. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188).), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na gruncie tego przepisu przyjmuje się, że w przypadku skargi na bezczynność środkiem zaskarżenia jest środek prawny, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi - na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność) lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty w zakresie objętym skargą jest Wojewoda [...] Skarżąca poprzedziła wniesienie skargi na bezczynność ponagleniem na bezczynność tego organu, skierowanym do Wojewody [...] a nazwanym "zażaleniem na bezczynność" z dnia 20 marca 2018 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2018 r , [...] uznał za uzasadnione zażalenie na niezałatwienie przez Starostę w terminie sprawy znak. [...] , wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 3 sierpnia 2018 r. Jak wynika z powyższego skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia, o których mowa w art. 52 p.p.s.a., a zatem jej skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem skargi jest bezczynność Starosty w rozpoznaniu wniosku o scalenie gruntów z 2015 r, znak: [...] Oceniając powyższe w świetle art. 149 p.p.s.a. należy stwierdzić, że Starosta pozostaje w bezczynności w sprawie. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2016 r postępowanie scaleniowe zostało wszczęte. Następnie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 28 listopada 2016 r znak: [...] uchylił zaskarżone postępowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2017 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, do sygn. akt II SA/Kr [...] oddalił skargi na to postanowienie. Sąd Wojewódzki wskazał między innymi, że jeżeli w chwili rozstrzygania (o wniosku z 2015 r) postępowanie scaleniowe toczące się wskutek wniosku z dnia 24 września 1984 r. nie zostanie zakończone w sposób ostateczny należy wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie scalenia gruntów we wsi L. W. na podstawie wniosku z roku 2015. Skuteczne złożenie i rozpoznanie kolejnego wniosku o scalenie będzie możliwe dopiero wówczas, gdy toczące się z wniosku z dnia 24 września 1984 r. zostanie zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Niewątpliwie wniosek scaleniowy z 2015 r powinien być załatwiony formalnie poprzez wydanie określonego aktu administracyjnego. Tymczasem Starosta nie wydał decyzji administracyjnej (mimo szczegółowych wskazań w wyroku sądu), ani też żadnego innego aktu administracyjnego. Wszystkie okoliczności niniejszej sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że Starosta pozostaje w bezczynności w zakresie wniosku scaleniowego z 2015 r. Z cytowanego wcześniej art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że w razie stwierdzenia bezczynności Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Na podstawie tego przepisu orzeczono o zobowiązaniu Starosty do wydania w terminie 2 miesięcy (z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a.) aktu w sprawie administracyjnej dotyczącej scalenia gruntów. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 lipca 2015 r do sygn. akt II OSK 3267/14 rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. (...) Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. (...) Rażące naruszenie prawa musi posiadać, zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. (...) Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Zwraca się uwagę także na to, że długość trwania przewlekłości (bezczynności) postępowania nie jest podstawową (najważniejszą) przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ona prawo, niemniej jednak może mieć duże znaczenie w takiej jej kwalifikacji (podobnie w wyroku NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, publ. LEX nr 1299457). W pkt II wyroku stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wzięto przy tym pod uwagę długi, bo blisko trzyletni okres, który minął od wpływu wniosków scaleniowych a także prawie półtoraroczny od wyrokowania w sprawie II SA/Kr 113/17 ( w wyroku jednoznacznie wskazano, jakie czynności należy podjąć) oraz fakt, że w tym czasie organ głównie ograniczył się do procedowania sprawy scaleniowej wszczętej wcześniej. Dodatkowo wzięto pod uwagę, że Starosta nie wykonał wskazań zawartych w postanowieniu Wojewody [...] z dnia 27 kwietnia 2018 r, [...] a także tych wynikających z wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2017 r ,sygn.. akt II SA/KR 113/17. Taka postawa organu administracji wskazuje na wyraźny i zamierzony brak stosowania przepisów postępowania administracyjnego, co uzasadnia przyjęcie, że naruszenie prawa przez Starostę miało charakter rażący. Wbrew żądaniom skargi nie było jednak podstaw do wymierzania grzywny (pkt III wyroku), bowiem sprawa scalenia gruntów na obszarze L. W. ma charakter szczególnie skomplikowany a problemy, na jakie zwraca uwagę organ (trudności w ustaleniu aktualnych właścicieli gruntów bądź ich wszystkich spadkobierców) rzeczywiście występują z dużym natężeniem. Duże znaczenie ma również społeczne znaczenie przeprowadzenia scalenia, co dostrzega organ i jest przedmiotem jego uzasadnionej troski. Problemy, jakie napotyka postępowanie scaleniowe na obszarze L. W. zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r, II SA/Kr 113/17 a należy do nich: kilka tysięcy uczestników postępowania scaleniowego, gdzie wielokrotnie powtarzają się osoby o tych samych imionach i nazwiskach, osoby nieżyjące wśród właścicieli gruntów, prawidłowe określenie projektowanego obszaru scalenia. Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.