VIII SA/Wa 547/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] [...] [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z [...] lutego 2018 r. znak: [...] nr [...].Wójt Gminy Z. (dalej jako "organ I instancji" lub "Wójt") działając m.in. na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej jako "kpa") ustalił na wniosek T. W. (dalej także jako "wnioskodawca" lub "inwestor") warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku produkcyjnego o część magazynową, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości N.. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że planowane przez wnioskodawcę zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania dla nowej zabudowy w zakresie określonym art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołania złożyły strony tego postępowania, tj. H. M., M. M. i K. O.. Odwołujący się zgodnie podnieśli, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym. Zwrócili uwagę na nieprawidłowe wykonanie analizy urbanistycznej. Wskazali, że w sposób wadliwy ustalono parametry dla nowej zabudowy, w szczególności w zakresie wskaźnika zabudowy. Ponadto w ocenie odwołujących planowane przedsięwzięcie zaliczyć można do potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, co wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako "organ odwoławczy", "SKO" lub "Kolegium") decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...][...][...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpoznaniu ww. odwołań orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmówiło ustalenia na wniosek inwestora warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku produkcyjnego o część magazynową, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości N.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, że niniejsza sprawa jest załatwiana przed Kolegium kolejny raz. Poprzednia decyzja Wójta z [...] września 2017 r. została uchylona przez SKO decyzją z [...] listopada 2017 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zalecono wówczas aby na nowo przeprowadzić analizę urbanistyczną wg wytycznych zawartych w decyzji, spełniającą wymogi stawiane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r."). Organ I instancji winien wyjaśnić czym kierował się przy ustalaniu parametrów dla nowej zabudowy. Zwrócono uwagę, że w szczególności wątpliwości nasuwa określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie 25%, w stosunku do terenu inwestycji, podczas gdy maksymalny wskaźnik wykazany w analizie wynosi jedynie 20%. Wyjaśniono, że wskaźnik ten określić należy dla terenu całej działki nr [...], a nie jedynie w odniesieniu do jej części. Ponadto zalecono szersze odniesienie się do kwestii spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwzględnieniem, że dotyczy on nieruchomości, jako całości (działki lub działek) a nie wyłącznie ich części przeznaczonych pod inwestycję. Organ odwoławczy podniósł, że Wójt po otrzymaniu akt sprawy zlecił sporządzenie analizy urbanistycznej i projektu decyzji. Następnie zawiadomieniem z [...] grudnia 2017 r. poinformował strony o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 kpa. Pismami z [...] stycznia 2018 r. wystąpił do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., Starostwa Powiatowego w R. i Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. celem uzgodnienia projektu decyzji. W dniu zaś [...] lutego 2018 r. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. Kolegium wyjaśniło, że na wcześniejszym etapie postępowania ustalony został jego krąg podmiotowy. Za strony uznano wnioskodawcę oraz właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...], na której planowana jest nowa zabudowa. Wnioskodawca na przedłożonej mapie oznaczył granice terenu oddziaływania inwestycji w taki sposób, że nie wykraczają one za granice części działki nr [...]. Okoliczność ta, w połączeniu z rodzajem nowej zabudowy, zdaniem Wójta potwierdziła, że nie ma podstaw do włączenia do udziału w postępowaniu innych osób, czyli np. właścicieli działek bardziej oddalonych od terenu inwestycji (nie sąsiadujących z nim bezpośrednio). Przeprowadzona analiza wniosku inwestora pod kątem uciążliwości jakie mogą być związane z jej realizacją nie wykazała, aby oddziaływanie planowanej zabudowy wykraczało za granice działki nr[...]. SKO stwierdziło, że w aktach administracyjnych znajduje się kompletny wniosek inwestora z [...] lipca 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji. [...] listopada 2016 r. zapadła natomiast ostateczna decyzja, zgodnie z którą utrzymano w mocy decyzję Wójta z [...] września 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Okoliczność ta przesądza, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie wymaga wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco wpływać na środowisko. Organ odwoławczy zauważył, że w rozstrzyganej sprawie została opracowana analiza urbanistyczna zarówno w formie graficznej jak i tekstowej. Na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 oznaczono granice terenu objętego wnioskiem (część działki nr [...] - zgodnie z wnioskiem inwestora) oraz granice obszaru analizowanego w odległości 114 m od granicy nieruchomości objętej wnioskiem (trzykrotnej szerokości frontu działki). Obszar analizowany wyznaczony został w sposób prawidłowy. W analizie dokonano inwentaryzacji zabudowy znajdującej się w wyznaczonym obszarze, co przedstawiono w formie tabelarycznej. W analizie zabrakło jednak wyszczególnienia wskaźników zabudowy na wszystkich działkach objętych opracowaniem, tj. działek [...],[...] (powinno być [...]),[...],[...] i [...], co uniemożliwiło dokonanie oceny średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym. Z uwagi na niewielki zakres brakującego materiału dowodowego, Kolegium zleciło jego uzupełnienie organowi I instancji w trybie art. 136 kpa. W odpowiedzi na powyższe, przy piśmie z [...] kwietnia 2018 r. Wójt przedstawił informacje o powierzchni ww. działek oraz znajdującej się tam zabudowy, zgodnie z którymi: - działka nr [...] o powierzchni [...] m kw. i łącznej powierzchni znajdującej się tam zabudowy wynoszącej [...] m kw. (wskaźnik zabudowy 0,9 %); - działka nr [...] o powierzchni [...] m kw. i łącznej powierzchni znajdującej się tam zabudowy wynoszącej [...] m kw. (wskaźnik zabudowy 9,23 %); - działka nr [...] o powierzchni [...] m kw. I łącznej powierzchni znajdującej się tam zabudowy wynoszącej [...] m kw. (wskaźnik zabudowy 6,61 %); - działka nr [...] o powierzchni [...] m kw. I łącznej powierzchni znajdującej się tam zabudowy wynoszącej [...] m kw. (wskaźnik zabudowy 0,2 %). Ponadto organ I instancji ustalił, że teren działki nr [...] w N., nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.). Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy zawsze wydawana jest w stosunku do całej działki (kilku działek), a nie w odniesieniu do jej części (fragmentu). Stanowisko SKO w tym zakresie nie jest odosobnione, jak twierdzi organ I instancji w swojej decyzji. Wynika ono bowiem z dominującego poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takiej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. W ocenie organu odwoławczego przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, że określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora. Przeciwko utożsamianiu pojęcia "terenu", o jakim mowa m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z "terenem inwestycji" wzmiankowanym w art. 54 pkt 3 ww. ustawy przemawia natomiast jedna z podstawowych reguł wykładni językowej, tzw. zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia. Nie wyklucza to oczywiście sytuacji, że w konkretnym przypadku oba pojęcia będą odnosić się do tego samego przedmiotu (tej samej części powierzchni ziemskiej) - np. wówczas gdy, linie rozgraniczające teren inwestycji zostaną poprowadzone po granicach działki, dla której ustala się warunki zabudowy - tym niemniej nie można zakładać, że zakresy znaczeniowe tych pojęć w pełni się pokrywają. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja polegająca na rozbudowie budynku produkcyjnego o pomieszczenie magazynowe - halę przeznaczoną do magazynowania materiałów do produkcji wyrobów metalowych, na działce o nr ewid. [...] w miejscowości N., nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Jak bowiem wynika z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3. W rozpoznawanej sprawie wyliczony przez organ I instancji średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 15,47 %. Po uwzględnieniu wskaźników zabudowy dla działek [...],[...],[...] i [...], wyliczony przez Kolegium wynosi zaś 13,10 %. Z kolei maksymalny wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 20 %. Co istotne obecna zabudowa działki nr [...], na której planowana jest inwestycja zajmuje powierzchnię [...] m kw., co przy powierzchni działki wynoszącej [...] m kw. Daje ona wskaźnik zabudowy wynoszący 18,26 %. Powierzchnia planowanej zabudowy to [...] m kw., co wynika z uzupełnienia wniosku z [...] września 2015 r. Tak więc, po realizacji przedsięwzięcia wskaźnik zabudowy wyniósłby zatem ponad 24 %. Zdaniem Kolegium, przepis § 5 ust. 2 powoływanego rozporządzenia pozwala na wyznaczenie wskaźnika zabudowy z odstępstwem od średniego wskaźnika zabudowy, a nie z przekroczeniem maksymalnego wskaźnika zabudowy. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W kontekście powyższego, jako - co do zasady - za nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organu I instancji, które w decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza określenie parametrów inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości przekraczających najwyższe w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego przekonywującego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. W stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji analizie wyjaśniono, że ze względu na specyficzną funkcję inwestycji, charakteryzującą się zazwyczaj wysokim wskaźnikiem zabudowy (zabudowa produkcyjna) dopuszczalne jest ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie wyższym niż maksymalny występujący w obszarze analizowanym. W ocenie organu I instancji na poparcie argumentacji wpływa też lokalizacja nieruchomości nr [...] i znajdującej się tam zabudowy, tj. w obrębie gruntów wiejskich, w bliskości terenów otwartych. Taka argumentacja organu I instancji nie zasługuje jednak na aprobatę. Przede wszystkim należy bowiem pamiętać, że nawet zbliżenie wskaźnika zabudowy do maksymalnego jaki występuje w obszarze analizowanym powoduje na przyszłość, że wskaźnik ten faktycznie będzie miał tendencję wzrostową. Przekroczenie zaś wskaźnika maksymalnego ma zaś o wiele bardziej znaczące konsekwencje, gdyż wprowadzi na przyszłość możliwość bardziej intensywnej zabudowy, o jeszcze wyższych wskaźnikach zabudowy ustalanych indywidualnie dla poszczególnych działek. Niezrozumiałym jest przy tym powoływanie się przez organ I instancji w ustalaniu wyższego niż maksymalny wskaźnik zabudowy tym, że nieruchomość znajduje się na terenach wiejskich, otwartych. W istocie zatem zaprzeczono zasadzie wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., gdzie mowa jest o wyznaczaniu wskaźnika zabudowy na poziomie wartości średniej wskaźnika w obszarze analizowanym. Intencją prawodawcy jest bowiem zachowanie uśrednionego stopnia zabudowania nieruchomości. W zaskarżonej decyzji, fakt występowania niskich wskaźników zabudowy, ma dać natomiast podstawę do jej zintensyfikowania na jednej nieruchomości i to dodatkowo o funkcji, która występuje w analizowanym terenie jedynie na działce inwestora. W działaniu tym trudno doszukać się zatem obiektywności, a przede wszystkim dbałości o ład przestrzenny. Następnie organ odwoławczy wskazał, że kolejną przesłanką, której niespełnienie skutkuje wydaniem decyzji odmownej jest to, że część terenu działki wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jak wynika z wyjaśnień udzielonych przez organ I instancji, teren działki nr [...] w N., w części na której występują grunty klasy R Ill b o powierzchni [...]ha nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji zastosowanie mają przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych". W myśl art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody ministra właściwego ds. rozwoju wsi, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zastrzeżeniem ust. 2a. Z kolei stosownie do art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. W ocenie Kolegium grunty klasy III, występujące na działce nr [...] w N. (przeznaczonej pod inwestycję), położone są w odległości od 180 od drogi gminnej nr [...], z którą graniczy działka nr [...] i od ok. 8 m do 86 m od najbliższej drogi publicznej, tj. drogi powiatowej nr [...] (ul. T.). Z przytoczonych danych wynika, że jedynie część gruntów rolnych o klasie użytków rolnych RIII b, położonych jest w odległości nie większej niż wymagane przepisem 50 m od drogi publicznej. Powyższe powoduje, że nie wypełniona została przesłanka z art. 7 ust. 2 a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w konsekwencji część gruntów wchodzących w skład działki nr [...] w N. wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. SKO powołało się przy tym na wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 532/16. W takiej zaś sytuacji planowane zamierzenie budowlane nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że w świetle jego powyższych rozważań zasługują one częściowo na uwzględnienie. SKO uznało przy tym, że wydanie decyzji o uchyleniu decyzji Wójta w całości i odmówienie ustalenia warunków zabudowy nie naruszy postanowień art. 139 kpa, gdyż odwołujący się wnosili o uchylenie decyzji organu I instancji wskazując na brak podstaw do ustalenia warunków zabudowy. Pismem z [...] czerwca 2018 r. T. W. (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez adwokata wniosła skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wniosła o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 2 i 3 kpa, polegające w szczególności na: a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek wydanej decyzji; b) dowolnej ocenie materiału dowodowego oraz niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy w szczególności czym kierował się organ odwoławczy uznając za niedopuszczalne w sprawie zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.; c) nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia kontrolę wydanej decyzji; d) zaniechaniu rozważenia istotnych dla sprawy argumentów celowościowych oraz kwestii konstytucyjnych, a nadto całkowite pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy skarżącej w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego; 2. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 i art. 11 kpa poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia, które narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę przekonywania, oraz nie wyjaśnia skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy podczas załatwiania sprawy, w szczególności dlaczego organ ten uznał, że § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia nie może zostać zastosowany w przedmiotowej sprawie, podczas gdy decyzja o ustaleniu wskaźnika wyższego niż średni została przekonywująco uzasadniona w analizie urbanistyczno - architektonicznej; 3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wymagania zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię, a polegającą na uznaniu, że decyzję o warunkach zabudowy winno się wydawać w odniesieniu do całej działki budowlanej, w jej granicach ewidencyjnych, lub w odniesieniu do kilku działek budowlanych w ich granicach ewidencyjnych, podczas gdy pojęcia terenu użytego w ww. ustawie nie można identyfikować z pojęciem działki, tym samym prawidłowa wykładnia powyższych przepisów w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3, art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 powoływanej ustawy winna doprowadzić organ odwoławczy do wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy odnosi zmianę zagospodarowania i ustalanie warunków zabudowy do pewnej przestrzeni, w tym części działki, a nie wydzielonej geodezyjnie działki ewidencyjnej. 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ odwoławczy, że cytowany przepis pozwala na wyznaczenie wskaźnika zabudowy z odstępstwem od średniego wskaźnika zabudowy, a nie z przekroczeniem maksymalnego wskaźnika zabudowy, podczas gdy ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik jest bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie, zaś ustalony w decyzji organu I instancji wskaźnik, aczkolwiek odbiega od wielkości średniej w obszarze analizowanym, to jednak w przypadku planowanej inwestycji nie narusza ładu przestrzennego; 3. art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że część gruntów wchodzących w skład działki nr [...] w N. wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż jedynie część gruntów rolnych o klasie użytków rolnych RIIIb, położonych jest w odległości nie większej niż wymagane przepisem 50 m od drogi publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że jeżeli granica drogi publicznej znajduje się w odległości, nie większej niż 50 m od linii granicznej określonej działki ewidencyjnej, w skład której wchodzą grunty sklasyfikowane jako użytki rolne III klasy, to tym samym oznacza to, że został spełniony warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Poza tym wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium z [...] maja 2018 r. uchylająca w całości decyzję Wójta z [...] lutego 2018 r. w sprawie ustalenia na wniosek skarżącej warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku produkcyjnego o część magazynową zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości N. oraz odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie skarżącej z zaskarżonym rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić, gdyż narusza ono w sposób rażący zarówno przepisy materialne i procesowe a jako wadliwe winno zostać usunięte z obrotu prawnego. Na wstępie należy zauważyć, że słusznie podnosi skarżąca, iż kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy decyzję o warunkach zabudowy należy wydać w odniesieniu do całej działki budowlanej, w jej granicach ewidencyjnych, lub w odniesieniu do kilku działek budowlanych w ich granicach ewidencyjnych, czy też można ją ograniczyć do obszaru obejmującego część działki, który daje się jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że pierwsze z zaproponowanych rozwiązań w tym zakresie jest słuszne, z czym nie godzi się jednak skarżąca. W przedmiotowej sprawie spór dotyczy więc pojęcia "terenu", którym posługuje się ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zauważyć, że deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada wolności zagospodarowania posługuje się pojęciem "teren" jako przestrzenią, podlegającą zagospodarowaniu, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Także przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy, określający warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji, odnosi się do "terenu." Z przepisu art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy wynika, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic "terenu" objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących "teren", którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Przepisy te, zdaniem skarżącej, nie dają podstaw do formułowania poglądu, że zawsze teren inwestycji to teren całej działki ewidencyjnej, na której inwestycja ma być usytuowana. Ustawodawca posługuje się bowiem terminami "linie rozgraniczające inwestycji" oraz granice terenu objętego wnioskiem" nie zaś pojęciem "granice działek ewidencyjnych". W ocenie Sądu, istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest przede wszystkim art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 ww. ustawy są przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Rozporządzenie to określa sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Tak więc, przepisy ww. rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei według ust. 2 tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W związku z treścią ww. przepisów, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że warunki zabudowy winny być określone przez organ I instancji dla całej działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości N., a nie tylko dla jej części. Tymczasem Wójt dokonując analizy urbanistycznej brał pod uwagę całą ww. działkę, a warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustalił tylko dla części analizowanej działki. Wójt powinien również określić wskaźniki powierzchni nowej zabudowy dla terenu całej działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości N., a nie jedynie w odniesieniu do jej części. Tym samym, uznać należy, że stanowisko SKO z którego wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy zawsze wydawana jest w stosunku do całej działki, ewentualnie kilku działek, a nie w odniesieniu do jej części (fragmentu) jest prawidłowe. Sąd w pełni podziela takie stanowisko organu odwoławczego bowiem jest ono zgodne z dominującym poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym również Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2066/14 przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takiej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Również w wyroku z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1442/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Użyte bowiem w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren", należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. W związku z powyższym, zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut skarżącej, że brak jest podstaw do formułowania poglądu, że zawsze teren inwestycji to teren całej działki ewidencyjnej, na której inwestycja ma być usytuowana. Zgodzić się też należy z poglądem organu odwoławczego, że przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, że określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy. Powyższe prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest więc przyjęcie wykładni zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora. W świetle powyższego Kolegium prawidłowo stwierdziło, że planowana inwestycja polegająca na rozbudowie budynku produkcyjnego o pomieszczenie magazynowe - halę przeznaczoną do magazynowania materiałów do produkcji wyrobów metalowych, na działce o nr ewid. [...] w miejscowości N., nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Powyższe zaś było już wystarczające do uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy ustalenia na wniosek skarżącej warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie spełniona bowiem została jedna z przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy, które to muszą być spełnione łącznie, aby mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Słusznie przy tym organ odwoławczy zauważył, że jak wynika z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3. Maksymalny wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 20 %. Po realizacji zaś przedsięwzięcia skarżącej wskaźnik zabudowy wyniósłby ponad 24 %. Tymczasem § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. pozwala wprawdzie na wyznaczenie wskaźnika zabudowy z odstępstwem od średniego wskaźnika zabudowy, ale nie może to nastąpić z przekroczeniem maksymalnego wskaźnika zabudowy. Ponadto odstępstwo od parametrów średnich winno być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno - architektonicznej. Naczelnym bowiem celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W kontekście powyższego, prawidłowo organ odwoławczy uznał za nieuprawnione takie postępowanie organu I instancji, które w decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza określenie parametrów inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości przekraczających najwyższe w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego przekonywującego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. W stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji analizie wyjaśniono wprawdzie, że ze względu na specyficzną funkcję inwestycji, charakteryzującą się zazwyczaj wysokim wskaźnikiem zabudowy (zabudowa produkcyjna) dopuszczalne jest ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie wyższym niż maksymalny występujący w obszarze analizowanym. W ocenie organu I instancji na poparcie argumentacji wpływa też lokalizacja nieruchomości nr [...] i znajdującej się tam zabudowy, tj. w obrębie gruntów wiejskich, w bliskości terenów otwartych. Taka argumentacja organu I instancji nie zasługuje jednak na uwzględnienie bowiem jak trafnie wskazał organ odwoławczy zbliżenie wskaźnika zabudowy do maksymalnego jaki występuje w obszarze analizowanym powoduje na przyszłość, że wskaźnik ten faktycznie będzie miał tendencję wzrostową. Przekroczenie zaś wskaźnika maksymalnego ma zaś o wiele bardziej znaczące konsekwencje, gdyż wprowadzi na przyszłość możliwość bardziej intensywnej zabudowy, o jeszcze wyższych wskaźnikach zabudowy ustalanych indywidualnie dla poszczególnych działek. Niezasadnym jest przy tym powołanie się przez organ I instancji w ustalaniu wyższego niż maksymalny wskaźnik zabudowy tym, że nieruchomość znajduje się na terenach wiejskich, otwartych. W istocie zaprzeczono bowiem w ten sposób zasadzie wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., gdzie mowa jest o wyznaczaniu wskaźnika zabudowy na poziomie wartości średniej wskaźnika w obszarze analizowanym. Intencją prawodawcy jest zaś zachowanie uśrednionego stopnia zabudowania nieruchomości. W decyzji organu I instancji, fakt występowania niskich wskaźników zabudowy, ma dać natomiast podstawę do jej zintensyfikowania na jednej nieruchomości i to dodatkowo o funkcji, która występuje w analizowanym terenie jedynie na działce inwestora. W działaniu tym trudno jednak, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, doszukać się obiektywności, a przede wszystkim dbałości o ład przestrzenny. W świetle powyższych ustaleń, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, bez znaczenia dla prawidłowości jej rozstrzygnięcia, pozostaje zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ odwoławczy faktycznie nie wyjaśnił w przekonywujący sposób która część gruntów rolnych o klasie użytków rolnych RIII b, położonych jest w odległości nie większej niż wymagane przepisem 50 m od drogi publicznej a przede wszystkim w jaki sposób dokonał powyższych ustaleń. W konsekwencji uznał zaś, że nie wypełniona została przesłanka z art. 7 ust. 2 a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uzasadnienie Kolegium w tym zakresie jest bardzo ogólne i lakoniczne, a tym samym nie kwalifikuje się do możliwości przeprowadzenia kontroli przez Sąd po kątem tego czy został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej jednak organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na fakt, że nie spełnia ona wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Ustalenie braku spełnienia ww. przesłanek uniemożliwia bowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dlatego też decyzja organu I instancji jako niezgodna z prawem podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja nie narusza także wskazanych w skardze przepisów postępowania w taki sposób który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś takie naruszenia przepisów prawa umożliwiałyby sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.