IV SA/Wa 2887/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego A. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ II instancji, GDOŚ, organ odwoławczy) z [...] sierpnia 2018r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.,), dalej: "p.z.p"., którym po rozpatrzeniu zażalenia A. D. dalej: "skarżący", "strona"), na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], dalej: "RDOŚ", "organ I instancji", z [...] lipca 2018 r., znak: [...] którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu opieki społecznej, z możliwością podpiwniczenia tego budynku oraz budowie szamba szczelnego na działce o nr ew. [...], obręb E., gmina W., dalej "inwestycja". Stan sprawy przestawiał się następująco: Pismem z [...] czerwca 2018 r., Wójt Gminy W. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww inwestycji. RDOŚ w [...] postanowieniem z [...] lipca 2018 r., znak: [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Swoje rozstrzygnięcie organ l instancji uzasadnił tym, że planowana inwestycja będzie naruszać zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego [...] (D.Urz. Woj. [...]. Z 2005 r., poz [...]), dalej "rozporządzenie", tj. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zażalenie złożył skarżący. Organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zaskarżonego zażalenia. Wskazał, że planowana inwestycja nie przekracza powierzchni zabudowy 0,5 ha, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia a tylko w takim przypadku inwestycja kwalifikowałaby się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wynika to z tego, że działka na której planowana jest inwestycja ma pow. 0,55 ha. Na załączniku graficznym do analizy urbanistycznej stwierdzono ograniczenie z zabudowie tj. 10 m od drogi i 100 m od rzeki M.. Brak uzgodnienia wynika natomiast z faktu, że niewłaściwie wyznaczono linię zabudowy od brzegu rzeki M.. Nieprzekraczalna linia zabudowy od rzeki powinna zostać wyznaczona od najbliższego wysuniętego punktu brzegu rzeki znajdującego się na granicy działek [...] i [...]. Jest to punkt tożsamy z literą "I" na załączniku graficznym nr 2. Oznacza to, że linia powinna zostać wyznaczona za istniejącym na przedmiotowej działce budynkiem, który znajduje się ok 84 m od brzegu rzeki. W związku z tym projekt decyzji narusza § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia – zakaz realizacji zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ nie stwierdził aby było możliwe zastosowanie wyjątku od tej zasady tj. art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (zakazy obowiązujące na terenie [...] Parku Krajobrazowego nie dotyczą: wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczych, oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych). Organ wskazał nadto, że planowana inwestycja mogłaby być zrealizowana pod warunkiem, że nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy posiadałby zapis o zlokalizowaniu działki w granicach rezerwatu przyrody "[...]" ustanowionego na mocy zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] stycznia 1978 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody, dla którego obowiązują przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz w granicach [...] Parku Krajobrazowego [...], na terenie którego obowiązuje rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] oraz poprawnie wyznaczoną nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegu rzeki M., biorąc pod uwagę najbardziej wysunięty punkt od brzegu, znajdujący się w granicy działek [...] i [...] (pkt I na załączniku graficznym). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie o zwrocie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego tj.: 1. art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 220 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] poprzez ich błędną wykładnię (rozszerzającą) i przyjęcie, że załącznik graficzny do projektu decyzji nie uwzględnia 100 m pasa od linii zabudowy; II. prawa procesowego tj: 1. art. 6, 8, K.p.a. w zw. z art. 2, 7, 32 Konstytucji R.P. tj zasady legalizmu i zaufania do organów i odmowę uzgodnienia decyzji w sytuacji gdy w jednakowym stanie faktycznym jak i prawnym, dla działki nr ew. [...] wydane były uprzednio decyzje o warunkach zabudowy które to decyzje nie były kwestionowane przez organ uzgadniający; 2. art. 6, 7, 77, 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego w postaci projektu decyzji i bezzasadne przyjęcie, że nieprawidłowo została narysowana nieprzekraczalna linia zabudowy, podczas gdy w załączniku 1a wskazano, że projektowaną zabudowę należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 10 m od drogi gminnej i 100 m od rzeki , co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie naruszył w jej projekcie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...]; 3. art. 7, 77, 80 i 136 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy w zakresie możliwości usytuowania zabudowy, co doprowadziłoby do uzgodnienia planowanej inwestycji; 4. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez brak przyczyn z powodu których organ odmówił wiarygodności mapie stanowiącej załącznik do projektu decyzji i nie uwzględnił, że w tożsamej sprawie organ zaakceptował taki stan rzeczy; 5. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez wadliwe utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznania w kontrolowanej przez Sąd sprawie jest postanowienie GDOŚ z [...] sierpnia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ w [...] z [...] lipca 2018 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww inwestycji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznając sprawę organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 13. Niesporne było w toku postępowania, że obszar na którym posadowiony obiekt znajduje się na obszarze obwiązywania rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego [...]. Na terenie tym, zgodnie z tekstem rozporządzenia, obowiązują zakazy ale nie ma w nim zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Zakaz ten ma obecnie charakter ustawowy - art 17 ust. 1 pkt 7a ustawy o ochronie przyrody, który zakazuje na terenach parków krajobrazowych budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Organ właściwy ds. wydawania decyzji o warunkach zabudowy sporządził analizę urbanistyczną której wyniki stanowią załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z analizy tej wynika, że projektowaną zabudowę należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 10 m od drogi gminnej (dz.ew. [...]) oraz w odległości nie mniejszej niż 100 m od rzeki – załącznik graficzny nr 2. Jak chodzi o wywody organu uzgadniającego to należy podzielić te z których wynika, że linia 100 m uwidoczniona na nim nie dotyka do pkt I. Nie oznacza to jednak, że z załącznika graficznego wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega w odległości mniejszej niż 100 m od rzeki. Linia zabudowy nie jest linią prostą ale wygiętą i tym samym dopasowaną do linii brzegowej rzeki. Oznacza to, że jej usytuowanie względem rzeki w każdym jej położeniu uwzględnia 100 m odległość. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 7a ustawy o ochronie przyrody zakazuje lokalizowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Wyznaczona linia nie jest linią zabudowy, która wskazuje w sposób precyzyjny jak ma przebiegać granica nowopowstałego budynku ale nieprzekraczalną linią zabudowy. Nieprzekraczalna linia zabudowy oznacza, że budynki nie mogą być poza tą linią zlokalizowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2000 r., sygn. SA/Sz 41/99). Linia zabudowy jest to natomiast odległość, w jakiej od granicy działki lub (częściej) drogi, można zbudować budynek. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa konkretnego położenia budynku ale jedynie wyznacza nieprzekraczalne granice w jakich budynek może być usytuowany, chyba że mamy do czynienie z określeniem linii zabudowy a nie nieprzekraczalnej linii zabudowy. W niniejszej sprawie nie została wyznaczona linia zabudowy ale nieprzekraczalna linia zabudowy. Ta oznacza, że inwestor nie może tych linii przekroczyć a w przypadku ustalenia wyłącznie nieprzekraczalnej linii zabudowy może przesunąć budynek oczywiście tak aby nie przekroczyć nieprzekraczalnej linii zabudowy. W związku z tym skoro w projekcie decyzji ustalono, że przy lokowaniu budynku konieczne jest zachowanie 100 m odległości od linii brzegowej rzeki oznacza to, że budynek nie może powstać z naruszeniem tej odległości i nie było podstaw aby kwestionować treść załącznika graficznego do projektu decyzji. Sąd podziela generalny argument że w podobnym stanie faktycznym organ powinien zachować się w podobny sposób. Złożona przez skarżącego decyzja nr [...] z [...] stycznia 2017 r. istotnie dotyczy jednej z działek objętych planowaną obecnie inwestycją tj. działki o nr. ew. [...]. Wynika z niej że RDOŚ milcząco uzgodnił projekt tej decyzji. Na załączniku graficznym brak jest jednak wyznaczonej 100 metrowej linii w związku z tym trudno ocenić czy w istocie decyzja ta dotyczy takiego samego stanu faktycznego. Pozostaje to jednak bez znaczenia w świetle zaprezentowanej przez Sąd oceny. Zaskarżone postanowienie nie narusza art. 136 K.p.a. gdyż zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Organ II instancji mimo, że dokonał odmiennych niż organ I instancji ustaleń faktycznych uznając, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wadliwie jednak utrzymał w mocy tę decyzję podczas gdy powinien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. tj uchylić zaskarżone postanowienie i dokonać uzgodnienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie zaprezentowaną ocenę prawną. Organ zadba o to aby uzasadnienie rozstrzygnięcia spełniało przesłanki z art. 107 § 3 K.p.a. w tym realizowało wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania. Uzasadnienie rozstrzygnięcia ma bowiem przekonać stronę o racjach jakie legły u podstaw takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 135, art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienia. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.