II SA/Gl 582/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. kwotę 4463 (cztery tysiące czterysta sześćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Informacją roczną z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. ustalił opłatę stałą dla "A" S.A. w K. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w kwocie 29 545,00 zł w tym: 1) 1.267,36 zł za pobór wód podziemnych; 2) 28.193,51 za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (wody kopalniane); 3) 83,68 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (ścieki socjalne - bytowe oraz ścieki ze stacji uzdatniania wody). Strona wniosła reklamację, w zakresie opłaty wskazanej w punkcie drugim. Zarzucono bezzasadne nałożenie opłaty za wprowadzanie wód kopalnianych. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 61e ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm. – dalej p.w.), do ścieków zaliczono między innymi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód z odwodnienia zakładów górniczych. Natomiast wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego "A" są wodami niezanieczyszczonymi, zatem nie są ściekami. Wskazano również, że mineralizacja zrzucanych wód jest wyższa niż wód czystych będących rzeczywistymi wodami kopalnianymi. Mineralizacja ta wynika z faktu, że na dopływ wód do zakładu górniczego "A" składa się oprócz dopływu wód tzw. "czystych" - z górotworu oraz opadów atmosferycznych (będących faktycznymi wodami z odwodnienia zakładu górniczego), również dopływ wód tzw. "brudnych" - infiltrujących do wyrobiska z rzeki [...], charakteryzujących się wysokim stężeniem chlorków oraz siarczanów. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 p.w. określił za powyższy okres opłatę stałą w tak samo jak w informacji rocznej z dnia [...] r. Organ wyjaśnił, że wody kopalniane zostały zakwalifikowane jako ścieki ze względu na mineralizację przekraczającą 500 mg/l i dlatego w sprawie nie ma zastosowania art. 279 pkt 3 p.w., ani art. 16 pkt 61e. Strona zaskarżyła powyższą decyzję do sądu administracyjnego w części dotyczącej pkt 2, a to określenia opłaty stałej w wysokości 28.193,51 zł za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi (wody kopalniane). Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji m. in.: 1) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na pominięciu pochodzenia wód zanieczyszczonych w wyrobisku, a następnie odprowadzanych przez skarżącą, w tym ich składu, a to, iż jedynymi ściekami wpływającymi - infiltrującymi do wyrobiska, a następnie odpompowywanymi do rzeki [...] są wyłącznie wody tej rzeki; 2) naruszenie art. 16 pkt 61e) p.w., poprzez błędną interpretację zwrotu ustawowego - "niezanieczyszczonych", zaliczenie wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego do zanieczyszczonych i w związku z tym naruszenie art. 268 §1 pkt 2 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 4 p.w. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzutów strona wskazała, że źródłem zanieczyszczeń odprowadzanych wraz z wodami kopalnianymi są wody infiltrujące z rzeki [...] do wyrobiska kopalnianego. Same wody z wyrobiska górniczego są wodami czystymi, co zostało potwierdzone przeprowadzonymi badaniami i nie było kwestionowane przez organ. Przekroczenie dopuszczalnych wartości w odprowadzanych wodach i zakwalifikowanie ich jako ścieki, spowodowane jest odprowadzeniem zwrotnym wraz z wodami kopalnianymi, zanieczyszczonych wcześniej wód rzeki [...], które infiltrowały do wyrobiska i zmieszały się z wodami kopalnianymi. Skoro strona nie zanieczyszcza wód rzeki, to nie jest należne obciążanie jej opłatą za odprowadzanie ścieków. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna, jednak częściowo z przyczyn innych, niż podniesione w skardze. W pierwszej kolejności wskazać należy, że choć skarga dotyczyła jedynie punktu 2 decyzji, to jednak należy przyjąć, iż decyzja została zaskarżona w całości. Określono bowiem w niej jedną opłatę w kwocie 29 545,00 zł, stanowiącą sumę wszystkich opłat cząstkowych wyliczonych w punktach 1 – 3. Zakwestionowanie jednego z punktów oznacza faktycznie zakwestionowanie opłaty łącznej, a zatem całości decyzji. To pozwalało na kontrolę decyzji w pełnym zakresie. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Skoro tak, to nie można dokonywać interpretacji przepisów w taki sposób, by doszło do nadmiernego obciążenia podmiotu obowiązanego do uiszczenia należności. Podkreślić także należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r., s. 82). Należy przy tym podnieść, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy –Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Ponadto opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa lub podmiotów publicznych. Klasyfikację tą potwierdza art. 300 p.w., który z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej (dalej o.p.), z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., SK 18/09 (publ. OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podmiotu przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest dla niego najkorzystniejsze. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy jeszcze raz, że system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 p.w.), co oznacza, że ma za zadanie wyłącznie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów tych usług, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 5 p.w. usługi wodne obejmują m. in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Według art. 270 ust. 8 p.w. opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Z kolei w świetle art. 271 ust. 5 p.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. W niniejszej sprawie nie sposób, zdaniem Sądu, pominąć tego, że w pozwoleniu wodnoprawnym, z którego dołączono do akt administracyjnych jedynie pierwszą stronę, określono dopuszczalne wskaźniki ilościowe wprowadzanych ścieków według różnych wielkości: jako ilości maksymalne godzinowe, dobowe i roczne. Zatem problem w sprawie sprowadza się do ustalenia, który z tych wskaźników powinien być podstawą ustalania opłaty stałej, skoro prowadzą one do odmiennych rezultatów wykładni i różnych opłat. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających sposób ich obliczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W szczególności ustalono opłatę w stosunku rocznym, a pomięto ilość roczną ścieków wskazaną w pozwoleniu wodnoprawnym, stosując przeliczniki dla strony mało korzystne. Istotne znaczenie przy wykładni ww. przepisów miał bowiem również art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646 ze zm. – dalej p.p.), wprowadzający w zasadę in dubio pro libertate, która ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Organ w swojej decyzji nie przedstawił szerszych motywów sposobu wyboru określonej wykładni przepisów, a opłatę obliczył w najwyższej możliwej do uzyskania wysokości, co w świetle reguły wynikającej z art. 11 ust. 1 p.p. nie może być uznane za prawidłowe. Dodatkowo, poprzez nieprzedstawienie argumentów prowadzących do takiego wyboru interpretacji spornego i niejasnego przepisu naruszył art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w tej sytuacji uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej. Skoro art. 300 ust. 1 p.w. odsyła jedynie do działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, stąd Sąd zastosował art. 11 ust. 1 p.p., a nie art. 2a o.p. Nadto organ sporządził uzasadnienie decyzji wbrew zasadom logiki i rachunkowym, bowiem wskazał: "Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500,00 PLN, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 25 m3/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,006944445 m3/s" (s. 5 decyzji). Zatem w obu przypadkach, mimo przeliczenia, organ użył oznaczenia w "m3/s", choć wynik obejmuje różne liczby. Jak wyżej wskazano, do akt dołączono jedynie pierwszą stronę pozwolenia wodnoprawnego, co nie pozwala na ustalenie pełnej treści tego dokumentu, będącego podstawą wyliczenia opłaty zakwestionowanej w skardze. Pomimo złożenia reklamacji, w której kwestionowano fakt i sposób naliczenia opłaty, nie skompletowano wymaganej dokumentacji w pełnym zakresie, co nie pozwala na podjęcie jakiejkolwiek weryfikacji decyzji i ustalenia sposobu rozumowania organu. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Wszystkie te uchybienia art. 7, 11, 77 §1, 80, 107 §3 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, m. in. z powodów braków w dokumentacji, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy dokładnie odnieść się do wszystkich argumentów reklamacji i zebrać wszelkie niezbędne dokumenty w aktach sprawy, pozwalające na weryfikację rozstrzygnięcia, nie tylko przez Sąd, ale i samą stronę. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (846 zł) i koszty zastępstwa procesowego (3617 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.