III SA/Gd 68/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi H.M. na decyzję Wojewody z dnia 9 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia 9 listopada 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm.; dalej w skrócie jako "ustawa") oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 10 października 2017 r. nr [...] orzekającą o utracie przez H. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 29 sierpnia 2017 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: H. M. (zwana dalej "stroną" albo "skarżącą") została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] dnia 2 marca 2017 r. uzyskując status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o utracie przez wyżej wymienioną prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych od dnia 29 sierpnia 2017 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia 25 września 2017 r. nr [....] z powodu uchybień formalnych. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia 31 sierpnia 2017 r. nie określił, na podstawie którego konkretnie przepisu art. 73 ustawy oparł swe rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji nie określił ponadto, które okresy podlegają zaliczeniu do "okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych", a jakie takiemu zaliczeniu nie polegają zaliczeniu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta [....] decyzją z dnia 10 października 2017 r. nr [....], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy, orzekł ponownie o utracie przez stronę prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 29 sierpnia 2017 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania (wynoszącego 180 dni). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśniał, że z przedstawionych przez stronę dokumentów naliczony został okres wynoszący łącznie 12 lat, 10 miesięcy i 28 dni, uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych. Zaliczane okresy uprawniające do zasiłku dla bezrobotnych, od których zależy wysokość i okres pobierania jego to: - 5 września 1977 r. – 31 maja 1989 r. - zatrudnienie, w tym urlop wychowawczy; - 11 października 1993 r. – 10 grudnia 1993 r. - zatrudnienie; - 16 sierpnia 2010 r. – 15 sierpnia 2011 r. - zatrudnienie. Z kolei okresy niezaliczane to: - 1 czerwca 1989 r. - 31 maja 1990 r. - urlop bezpłatny; - 9 stycznia 2010 r. – 8 lutego 2010 r. - umowa zlecenie (brak zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia oraz o odprowadzonych składkach społecznych i składkach na Fundusz Pracy); - 1 lipca 2013 r. – 26 lutego 2017 r. - pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze powyższe organ pierwszej instancji skonstatował, że okres zaliczany wynosi mniej niż 20 lat. W związku z tym zasiłek dla bezrobotnych został stronie przyznany na okres 180 dni. W odwołaniu od powyższej decyzji H. M. podniosła, iż organ wadliwie przyjął, iż do okresu 20 lat, o których mowa w art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy nie zalicza się okresu pobierania zasiłku opiekuńczego jako świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Takie działanie jest zdaniem strony niezgodne z obowiązującym stanem prawnym. Wojewoda [...], w wyniku rozpoznania powyższego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 10 października 2017 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przytaczając treść art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazał, że okres pobierania zasiłku wynosi 180 dni dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku nie przekraczała 150 % przeciętnej stopy bezrobocia w kraju. Powiat [...] należy do wyżej wymienionego obszaru, a więc okres pobierania zasiłku wynosi 180 dni. Strona pobierała zasiłek dla bezrobotnych od dnia 2 marca 2017 r. do dnia 28 sierpnia 2017 r., czyli zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy przez okres 180 dni. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że aby osobie bezrobotnej mogło przysługiwać prawo pobierania zasiłku dla bezrobotnych przez okres 365 dni w oparciu o art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy osoba ta musi posiadać wiek co najmniej 50 lat oraz jednocześnie co najmniej 20 - letni okres uprawniający do zasiłku. Strona w dniu rejestracji jako osoba bezrobotna miała ukończone 50 lat, ale nie posiadała co najmniej 20 - letniego okresu uprawniającego do zasiłku. W odwołaniu strona podniosła, iż przekracza 20 - letni okres uprawniający ją do zasiłku dla bezrobotnych na okres 365 dni a niezaliczenie okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych jest niezgodne z prawem. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 29 sierpnia 2017 r. Do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych nie podlega zaliczeniu okres urlopu bezpłatnego od 1 czerwca 1989 r. do 31 maja 1990 r. z uwagi na wymogi przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2a ww. ustawy oraz okres pracy na podstawie umowy zlecenia od dnia 9 stycznia 2010 r. do dnia 8 lutego 2010 r. z uwagi na nieudokumentowanie przez stronę wysokości wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składek na ubezpieczeni społeczne i Fundusz Pracy oraz ich odprowadzania do ZUS (wymóg art. 71 ust. 1 pkt 2c ustawy). Brak jest także podstaw do zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jako świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ przepis art. 72 ust. 2 ww. ustawy wymieniający wyczerpująco okresy, jakie wlicza się do "okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych" pomija art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy dotyczący okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych. Skoro więc wyczerpany został przysługujący okres zasiłkowy wynoszący 180 dni, a jednocześnie strona nie spełnia warunków do jego przedłużenia, to zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw prawnych i faktycznych do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji. H. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Skarżąca podtrzymując stanowisko zaprezentowane w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięciu wydanemu przez organ odwoławczy zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez wadliwe przyjęcie, iż do okresu 20 lat, o których mowa w art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy uprawniających do pobierania zasiłku dla bezrobotnych przez 365 dni nie zalicza się okresu pobierania zasiłku opiekuńczego jako świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w sytuacji gdy wykładnia celowościowa przemawia za takim zaliczeniem. Biorąc powyższe pod uwagę skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie może zostać uwzględniona. Bezsprzecznym jest, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy okres pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego podlega wliczeniu do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jeżeli utrata prawa do tego świadczenia była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Wskazana regulacja została dodana do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku z dniem 1 stycznia 2017 r. mocą art. 1 ustawy z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1940). Z mocy wyraźnej woli ustawodawcy okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie można jednakże wliczyć do "okresu uprawniającego do zasiłku", o którym mowa w art. 72 ust. 2 i ust. 5 oraz w art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b) wskazanej powyżej ustawy. Art. 72 ust. 2 jak i ust. 5, w których posłużono się zwrotem "okres uprawniający do zasiłku" nie zawierają bowiem w swej treści odwołania do art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy. Na tle realiów rozpatrywanej sprawy zapatrywanie to jest to o tyle istotne, że sposób ustalenia "okresu uprawniającego do zasiłku" (zwrot ujęty art. 72 ust. 2 i ust. 5 oraz w art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy) determinującego wysokość i okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych został przez ustawodawcę wskazany w sposób transparentny. Z jakichkolwiek regulacji zawartych w ustawie nie wynika przy tym, że do "okresu uprawniającego do zasiłku" należy zaliczyć okres pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze treść wskazanych regulacji normatywnych jak i uwzględniając ściśle określony cel przyświecający ustawodawcy (zob. w tej materii: uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych; druk sejmowy nr 804 z dnia 2 sierpnia 2016 r.; www. sejm.gov.pl) Sąd uznał, że argumentacja zawarta w treści skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Niedopuszczalnym jest bowiem sądowe uzupełnianie regulacji ustawowej w zakresie uprawnień przysługujących osobom bezrobotnym. Stosowanie prawa przez sądy nie powinno wypełniać istniejących regulacji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się wyłącznie na wykładnię celowościową, wyprowadzić wniosku, że w świetle art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b), art. 72 ust. 2 i art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy okres pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego winien być wliczany do 20 – letniego "okresu uprawniającego do zasiłku", który determinuje dłuższy bo 365 – dniowy okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych powyżej 50 roku życia. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (zob.: art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.