VI SA/Wa 265/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2016 r. sprawy ze skargi I. M. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania kandydata na kierownika apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] września 2015 r.; 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej I. M. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia [...] października 2015 r. o Nr K[...] Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej utrzymała w mocy uchwałę Nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia [...] września 2015 r., negatywnie opiniującą Panią mgr farm. I. M. (dalej: skarżąca) na stanowisko kierownika apteki "A." w M. przy ul. [...]. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1429) oraz § 1 pkt 1 lit. b uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w sprawie upoważnienia Prezydium NRA do załatwienia spraw w imieniu NRA. Jak wynika z akt, wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. WIF w [...] zwrócił się do Prezydium ORA o udzielenie opinii w sprawie powierzenia skarżącej funkcji kierownika apteki ogólnodostępnej "A." w M., przy ul. [...]. W uzasadnieniu uchwały o negatywnym zaopiniowaniu skarżącej (opinia Prezydium ORA w [...] z dnia [...] września 2015 r.) wskazano na okoliczność prowadzenia niedozwolonego obrotu hurtowego (tzw. odwrócony łańcuch dystrybucji) z hurtownią farmaceutyczną F. przez aptekę, której kierownikiem oraz równocześnie wspólnikiem spółki jawnej była skarżąca. Wskazano, iż była ona żoną drugiego wspólnika, którego podpisy widniały na części faktur sprzedażowych na rzecz hurtowni farmaceutycznej. Musiała zatem wiedzieć o nielegalnym obrocie produktami farmaceutycznymi i godzić się na ten obrót. Prezydium ORA w [...] w oparciu o powyższe stwierdziło brak rękojmi należytego prowadzenia apteki po stronie skarżącej. Pismem z dnia [...] września 2015 r. pełnomocnik skarżącej wniósł zażalenie na powyższą uchwałę ORA w [...] z [...] września 2015 r., zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 k.p.a. poprzez nie podejmowanie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy odpowiedzialności zawodowej skarżącej – sygn. akt [...], prowadzonej przed Sądem Aptekarskim w [...] – na okoliczność braku wiedzy skarżącej o rzekomej sprzedaży produktów leczniczych w sposób sprzeczny z ustawą w aptece. Prezydium NRA, uchwałą z dnia [...] października 2015 r. utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] września 2015 r. Prezydium ORA w [...]. Prezydium NRA stanęło na stanowisku, że "żaden farmaceuta nie może prowadzić apteki ogólnodostępnej jako jej kierownik podczas gdy apteka, w której uprzednio sprawował funkcję kierownika uczestniczyła w procedurze tzw. odwróconego łańcucha dystrybucji. Organ wskazał na rolę kierownika apteki, do którego obowiązków należy m.in. zapewnienie przestrzegania przepisów prawa w zakresie organizacji pracy w aptece. Organ przyjął, iż "osoba kierująca apteką (...), która swoim zaniedbaniem sprawia, że podległa jej apteka uczestniczy w obrocie produktami leczniczymi z podmiotami nieuprawnionymi, narusza zasady prawidłowego wykonywania zawodu". Organ wskazał, iż w dniu 11 lipca 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo Farmaceutyczne, która w art. 86a stanowi: "zakazane jest zbywanie produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu". Podał nadto, iż w myśl art. 88 ust. 5 pkt 5 do zadań kierownika apteki – osoby odpowiedzialnej za prowadzenie apteki należy zakup produktów leczniczych, wyłącznie od podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej oraz ich wydawanie zgodnie z art. 96, tj. na podstawie recepty, bez recepty lub na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów. Ponadto art. 86 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo farmaceutyczne stanowi, że apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne oraz zgodnie z art. 87 ust. 2 apteki ogólnodostępne przeznaczone są do zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły. Również § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie podmiotów uprawnionych do zakupu produktów leczniczych w hurtowni farmaceutycznej stanowi, iż apteka ogólnodostępna winna zaopatrywać się w produkty lecznicze w hurtowni farmaceutycznej. Organ dokonał analizy przepisów art. 7 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP konkludując, iż nakładają na samorząd aptekarski obowiązek sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Podkreślił, iż każda sprzedaż leków w kierunku innym, niż ustalony w ustawie, tj. odsprzedaż leków z apteki do hurtowni lub innej apteki uważana jest za uczestnictwo w odwróconym łańcuchu dystrybucji. Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich, członkowie samorządu aptekarskiego są obowiązani przestrzegać zasad etyki i deontologii zawodowej, godnie zachowywać się i sumiennie wykonywać swoje obowiązki zawodowe. Okoliczność, czy osoba odpowiedzialna za prowadzenie apteki daje rękojmię należytego prowadzenia apteki ma podstawowe znaczenie przy wydawaniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz w trakcie prowadzenia apteki. Przepis art. 101 pkt 1 ustawy Prawo farmaceutyczne stanowi, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie spełnia warunku określonego w art. 99 ust. 4a, tj. w przypadku, gdy osoba odpowiedzialna za prowadzenie apteki nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, a więc także w sytuacji gdy kierownik apteki nie daje rękojmi należytego jej prowadzenia (vide: art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 1 ustawy Prawo farmaceutyczne). W myśl art. 99 ust. 4a Prawa farmaceutycznego podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki. Z powyższych uregulowań wynika, że rękojmię należytego prowadzenia apteki powinien posiadać zarówno podmiot ubiegający się lub posiadający zezwolenie, bo to on jest odpowiedzialny za prowadzoną działalność - prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jak i zatrudniona przez ten podmiot osoba odpowiedzialna za prowadzenie apteki (kierownik). Do zadań kierownika należy organizacja pracy w aptece polegająca między innymi na przyjmowaniu, wydawaniu, przechowywaniu i identyfikacji produktów leczniczych i wyrobów medycznych oraz zakup produktów leczniczych, wyłącznie od podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, jak też ich wydawanie zgodnie z art. 96 ustawy, a zatem na podstawie recepty, bez recepty, albo na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów. Zaświadczenie wydawane przez organ samorządu aptekarskiego w sprawie rękojmi należytego prowadzenia apteki stanowi podstawę do ustalenia przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, czy podmiot prowadzący aptekę spełnia warunek, o którym mowa w art. 101 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 4a ustawy Prawo farmaceutyczne. W takim kontekście na organach samorządu aptekarskiego spoczywa szczególne zadanie — uczestniczenie w zabezpieczeniu interesu społecznego w zakresie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi przy stosowaniu produktów leczniczych i wyrobów medycznych, znajdujących się w aptekach. Każde działanie samorządu zawodowego w zakresie "sprawowania pieczy" podlega konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego i nakierowania na jego ochronę. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że osoby, które naruszają nakaz zachowania godności i niezależności zawodu farmaceuty nie dają rękojmi należytego wykonywania zawodu farmaceuty, w szczególności nie dają rękojmi należytego prowadzenia apteki, jako jej kierownik. Ponadto zgodnie z § 4 uchwały nr IV/125/2007 z dnia 27 czerwca 2007 r. Naczelnej Rady Aptekarskiej, w celu wydania opinii okręgowa rada aptekarska bada, czy nie zachodzą negatywne przesłanki, które mogą świadczyć o braku rękojmi należytego prowadzenia apteki, a do których należą m. in. udokumentowane protokołami kontroli lub formalnymi ocenami przeprowadzonymi przez powołane do tego organy i powtarzające się przypadki niewypełnienia lub nienależytego wypełniania obowiązków i zadań wymienionych w art. 88 ust. 4 i 5 Prawa farmaceutycznego. Organ stanął na stanowisku, iż fakt uniewinnienia skarżącej w sprawie dyscyplinarnej nie ma znaczenia, gdyż "zapadły wyrok uznający winę wspólnika skarżącej w spółce prowadzącej aptekę, w której była kierownikiem uzasadnia z dużą dozą prawdopodobieństwa przypuszczenie, iż skarżąca jako kierownik nieprawidłowo wykonywała swoje obowiązki". Na powyższych podstawach Prezydium NRA powzięło wątpliwość co do zasadności istnienia przymiotu rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej po stronie mgr farm. I. M. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej, mgr farm. I. M., adw. L. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] października 2015 r. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nieuchylenie uchwały organu I instancji mimo tego, że uchwała naruszała art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 106 § 4 k.p.a., art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak podejmowania jakichkolwiek kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia całego materiału dowodowego, koniecznego do wydania uchwały oraz sporządzenia uzasadnienia postanowienia niespełniającego ustawowych wymogów. Nadto – zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 94a ust. 2 oraz art. 99 ust. 4a ustawy – Prawo farmaceutyczne przez dowolne uznanie, że apteka, w której skarżąca uprzednio pełniła funkcję kierownika, uczestniczyła w procederze tzw. odwróconego łańcucha dystrybucji, a kierownik tejże apteki musiała wiedzieć i godzić się na obrót produktami leczniczymi sprzeczny z przepisami prawa, co nie pozwala na udzielenie skarżącej rękojmi należytego sprawowania funkcji kierownika apteki, pomimo tego, iż prawomocnym orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2014 r. wydanym w sprawie [...] przez Okręgowy Sąd Aptekarski w [...] skarżąca została uniewinniona od zarzucanych jej deliktów dyscyplinarnych. Pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt ww. sprawy oraz z załączonego wyroku z dnia [...] grudnia 2014 r. W związku z tak sprecyzowanymi zarzutami, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie uchwały w całości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną. W rozpoznawanej sprawie trafny okazał się zarzut bezpodstawnego przyjęcia przez organ, że skarżąca wiedziała i godziła się na niezgodny z przepisami prawa obrót produktami leczniczymi (tzw. odwrócony łańcuch dystrybucji), pełniąc funkcję kierownika apteki w ramach spółki jawnej: Apteka A. z siedzibą w M. (zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 29 pkt 5 ustawy Prawo farmaceutyczne). Przedwcześnie zatem zostało stwierdzone istnienie po stronie skarżącej ujemnej przesłanki wydania zaświadczenia o posiadaniu rękojmi niezbędnej przy pełnieniu funkcji kierownika apteki. W tym miejscu należy przypomnieć, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o izbach aptekarskich prawo wykonywania zawodu farmaceuty w odniesieniu do obywatela polskiego oraz cudzoziemca przyznaje okręgowa rada aptekarska właściwa ze względu na zamierzone miejsce wykonywania zawodu farmaceuty, a w odniesieniu do obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej - Naczelna Rada Aptekarska, w przypadku gdy osoba ta (oprócz innych warunków wymienionych w cytowanym przepisie) wykazuje nienaganną postawę etyczną i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu farmaceuty, w szczególności nie była prawomocnie skazana za umyślne przestępstwo przeciwko życiu lub zdrowiu. W myśl art. 88 ust. 2 p.f. kierownikiem apteki może być farmaceuta, o którym mowa w ust. 1, który ma co najmniej 5-letni staż pracy w aptece lub 3-letni staż pracy w aptece, w przypadku gdy posiada specjalizację z zakresu farmacji aptecznej. Natomiast zgodnie z art. 99 ust. 4a u.p.f. podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki. Zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalne rozumowanie organu sprowadzające się do automatycznego połączenia dwóch faktów: sprawowania funkcji kierownika apteki przez skarżącą oraz prowadzenia przez tę aptekę nielegalnej odsprzedaży leków do hurtowni i wyprowadzenia z tego wniosku o braku rękojmi skarżącej na stanowisko kierownika apteki. Należy podkreślić, iż z uzasadnienia orzeczenia sądu dyscyplinarnego uniewinniającego skarżącą od zarzucanego czynu (orzeczenie Okręgowego Sądu Aptekarskiego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. [...]), wynika, iż "nie można przypisać sprawstwa obwinionej I. M. Brak jest bowiem ku temu dowodów. Obwiniona nie przyznała się do winy, nie składała także wyjaśnień, natomiast z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby to ona podejmowała się sprzedaży produktów leczniczych bądź aby chociażby o tym wiedziała" (str. 39 – 49 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu ustalenie braku rękojmi do pełnienia funkcji kierownika apteki jest rozstrzygnięciem doniosłym z punktu widzenia interesów zawodowych skarżącej i może być podjęte wyłącznie na podstawie niezbitych ustaleń organów, a nie wyłącznie domysłów. W szczególności nie znajduje akceptacji Sądu fragment uzasadnienia uchwały Prezydium NRA, w której stwierdzono, iż "zapadły wyrok uznający winę wspólnika skarżącej w spółce prowadzącej aptekę, w której była kierownikiem uzasadnia z dużą dozą prawdopodobieństwa przypuszczenie, iż skarżąca jako kierownik nieprawidłowo wykonywała swoje obowiązki". O ile można zgodzić się z organem, że rolą kierownika apteki jest dbałość o prawidłową organizację pracy apteki, a w szczególności o zgodność z prawem podejmowanym przez nią działań, to nie można przecież wykluczyć sytuacji, że proceder, o którym mowa, toczył się niejako poza wiedzą i świadomością skarżącej, która w tej sytuacji nie mogła mieć wpływu na zaistniałą sytuację. Z pewnością odpowiedzialności skarżącej nie determinuje fakt dyscyplinarnego skazania za omawiany czyn jej męża, a zarazem wspólnika spółki jawnej prowadzącej aptekę. Sąd wyraża pogląd, iż skoro odmowa stwierdzenia rękojmi następuje w formie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści (art. 217 k.p.a.), to w razie zaistnienia przesłanki do jego wydania (w rozpatrywanym przypadku: art. 217 § 2 ust. 1 – gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa) – należy, co do zasady, wydać zaświadczenie żądanej treści. Zwłaszcza w zakresie rękojmi koniecznej dla sprawowania danej funkcji odmowa wydania zaświadczenia wymaga solidnej podstawy faktycznej i prawnej. Oczywiście, organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie przyjmuje się, że postępowanie to ma charakter uproszczony i odformalizowany. Składają się na nie wyłącznie czynności materialno - techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W postępowaniu tym nie dokonuje się ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zaświadczenie jest bowiem urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ potwierdza nim jedynie, a nie stwierdza istnienia w danym czasie określonego stanu. Dlatego nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i akt innego rodzaju, czy też wyjaśnienia, czy dane w nich zawarte odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry i akta innego rodzaju mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. m.in. wyroki NSA z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1139/10 Lex nr 1082571, z dnia 8 września 2009 r. I OSK 104/09, Lex nr 594852). Tak więc w przypadku gdy organ dysponuje takimi danymi z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien wydać zaświadczenie. W pierwszej kolejności zatem podlega ustaleniu jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się natomiast do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, oraz czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia, a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PIP z 2004 r., Nr 10, s. 63). Jak wskazuje też NSA w wyroku z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09 (LEX nr 745278), przedmiotowe postępowanie wyjaśniające ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien przeprowadzić raz jeszcze postępowanie dowodowe, a jeśli brak jest w tej sprawie dowodu obalającego przedmiotowe domniemanie rękojmi należytego prowadzenia apteki przez skarżącą, organ zobowiązany jest zgodnie z zasadą legalizmu i normą art. 217 k.p.a. wydać zaświadczenie. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji będzie miał również na względzie, że sposób rozstrzygnięcia wniosku skarżącej przez organ I instancji, a mianowicie połączenie w jednej uchwale negatywnego zaopiniowania wniosku w przedmiocie rękojmi na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz postanowienia o nie wydaniu stosownego zaświadczenia nie był prawidłowy. Takie działania organów można odczytywać jako błędne połączenie dwóch trybów postępowania; opinii z art. 106 k.p.a., do wydania w której nie było w niniejszej sprawie podstaw, oraz trybu wydania zaświadczenia (art. 217 i nast. k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że przy wydawaniu zaskarżonych uchwał doszło do naruszenia prawa procesowego i materialnego, zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.