IV SAB/Wr 172/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Koła Łowieckiego "A" z siedzibą we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 10 października 2017 r. I. zobowiązuje Koło Łowieckie "A" z siedzibą we W. do rozpoznania wniosku T. M. z dnia 10 października 2017 r. w pkt. 2,3,5 i 7 o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Koła Łowieckiego "A" z siedzibą we W. w rozpatrzeniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Koła Łowieckiego "A" z siedzibą we W. na rzecz skarżącego T. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 10 października 2017 r. T. M. (dalej: skarżący) zwrócił się do Koła Łowieckiego "A" we W. o udzielenie informacji publicznej – zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OZ 1155/13 z 28 listopada 2015 r. – poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania: "1. Dlaczego nie otrzymałem odpowiedzi na pytania zawarte w piśmie z dnia 11. 07. 2017 r. 2. Czy strażnicy łowieccy w kole łowieckim "A" ukończyli przeszkolenie w/g programu opracowanego przez ministra środowiska, jeżeli tak to kiedy. 3. Ilu zostało przyjętych członków do koła łowieckiego "A" od maja 2015 r. do chwili obecnej. 4. Czy przyjęci członkowie byli wysłuchani przez zarząd koła przed podjęciem uchwały o ich przyjęcie. 5. Ile przyjęci członkowie wpłacili wpisowego. 6. Kiedy zarząd koła powiadomił Zarząd Okręgowy o przyjęciu członków do koła łowieckiego "A". 7. Czy koło łowieckie otrzymuje zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego, który wynosi w roku 2017 86 zł od hektara, 86zł x55 ha: 4730 zł. 8. Nie otrzymałem odpowiedzi na moje odwołanie do Walnego Zgromadzenia, które odbyło się 23.04.2017 r. dot. kary nagany. 9. Na kogo wniosek zostało zwołane w dniu 23.04.2017 r. Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Członków Koła Łowieckiego "A" we W. 10. Proszę wyjaśnić i przekazać do rzecznika dyscyplinarnego dlaczego kolega, który polował indywidualnie w dniu 15.09.2017. z osobą towarzyszącą był wpisany na ambonie nr [...] w obwodzie nr [...] o godz. 18.50 pozyskał jelenia łanię, która była z cielakiem." W piśmie z dnia 19 października 2017 r. L.dz. [...] Zarząd Koła Łowieckiego "A" we W. wskazał, że w odniesieniu do pkt 10 wniosku nie posiada wiadomości o przedstawionym zdarzeniu. Natomiast pozostałe zapytania Zarząd Koła pozostawia bez odpowiedzi ponieważ nie są objęte zakresem informacji publicznej a mają charakter wewnątrzorganizacyjny. Pismem z dnia 21 maja 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Koła Łowieckiego "A" z/s we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podnosząc, że żądania odnoszą się bezpośrednio do wykonywanych zadań publicznych gospodarowania mieniem publicznym przez Polski Związek Łowiecki nałożonych w drodze ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie art. 32 ust. 1 i art. 34. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Koła Łowieckiego "A" z/s we W. wniósł o jej oddalenie, zauważając, że w sprawach podnoszonych przez skarżącego Koło Łowieckie nie pozostało w zwłoce, o czym świadczy choćby korespondencja stron. Ponadto podkreślił, że brak jest podstaw, by przyjąć, że Koło Łowieckie było zobowiązane udzielić skarżącemu odpowiedzi w trybie udostępnienia informacji publicznej. Koło Łowieckie odpowiadając na podnoszone przez skarżącego sprawy postępowało natomiast zgodnie z obowiązującymi przepisami wewnątrzorganizacyjnymi. Sprawy te nie podlegają innej kognicji. Skarżący w piśmie z dnia 10 lipca 2018 r. wniósł o ukaranie grzywną Koła Łowieckiego "A" we W. za dopuszczenie się bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej samej ustawy. Ponadto dodać należało, że według art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, bądź zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, bądź zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, bądź stwierdza że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może również orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowym i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W niniejszej sprawie skarżący żąda udzielenia informacji objętej wnioskiem z dnia 10 października 2017r ., na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienia dostępu do informacji publicznej określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. oraz procedurę i tryb udostępnienia informacji publicznej. Adresatem wniosku skarżący uczynił Koło Łowieckie "A" z/s we W. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Bez wątpienia do tych podmiotów należy również Polski Związek Łowiecki, który zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 2168 z późn. zm.) jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Związek należy do podmiotów niepublicznych wykonujących zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, przekazane mu na podstawie przepisów ustawy - Prawo łowieckie, przy czym realizuje je samodzielnie we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Także w orzecznictwie jednolity jest pogląd, że podmiot ten oraz zarządy okręgowe wykonują zadania z zakresu administracji publicznej, przy czym zwraca się uwagę zarówno na treść art. 34 ustawy – Prawo łowieckie, wymieniającego zadania związku, jak i realizowanie również innych zadań powierzonych mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. O publicznoprawnym charakterze działalności świadczy także konieczność odbycia przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek, określonego w art. 42 ust. 4 -7 ustawy – Prawo łowieckie. W świetle przepisów ustawy Prawo łowieckie, Polski Związek Łowiecki wykonuje m.in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego. Zadania te wykonują także koła łowieckie jako podstawowe ogniwo organizacyjne związku w realizacji celów i zadań łowiectwa. Analizując treść art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, według którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne kontrolowany, sąd doszedł do wniosku, że koła łowieckie są "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i co do zasady, mogą być zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, wedle którego informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe tj. treść i charakter informacji. Z przepisów u.i.d.p. wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony albo poprzez udzielenie informacji w formie czynności materialno-technicznej albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępniania na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. bądź decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.i.d.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Pismem zawiadamia się wnioskodawcę tylko wówczas, gdy żądana informacja nie może być udzielona w trybie u.i.d.p. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że pytania zawarte w punktach 2, 3, 5 oraz 7 należy uznać za dotyczące kwestii publicznych. Nie można bowiem podzielić stanowiska organu, że informacje na temat przeszkolenia strażników łowieckich, liczby członków czy też gospodarki finansowej koła należą wyłącznie do sfery jego wewnętrznych spraw. Jak wynika bowiem z art. 36 ust. 2 ustawy – Prawo łowieckie, dzierżawcy lub zarządcy mają obowiązek zatrudnić lub powołać co najmniej jednego strażnika, którego zadaniem jest ochrona zwierzyny i prowadzenie gospodarki łowieckiej. W takiej sytuacji również i strażnicy łowieccy biorą udział w realizacji zadań publicznych związanych z łowiectwem, a tym samym informacje ich obejmujące będą miały charakter publiczny. Dotyczy to nie tylko podstawowych danych na temat osoby zajmującej to stanowisko, ale także informacji o jej fachowym przygotowaniu i przeszkoleniu, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami. Takiej zaś właśnie materii dotyczyło żądanie skarżącego zawarte w punkcie 2 wniosku. Również i pytanie odnoszące się do liczby nowoprzyjętych członków koła (pkt 3 wniosku), podobnie jak miało to miejsce w stosunku do strażników łowieckich, mieściło się w ramach informacji o osobach mających związek z wykonywaniem zadań publicznych. W myśl art. 32 ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie, Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Jak zaś stanowi § 9 ust. 1 pkt 1 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego członek Zrzeszenia ma prawo brać czynny udział w wykonywaniu zadań Zrzeszenia, w szczególności związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej. Tym samym dane na temat nowych członków koła, którzy przystąpili do niego w podanym przez skarżącego okresie, stanowią informacje o sprawach publicznych i jako takie powinny – co do zasady – podlegać udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie za informacje wewnętrzne nie mogły zostać uznane dane o środkach pozyskanych w toku działalności statutowej, pochodzących m.in. z wpisowego uiszczonego przez nowych członków, czy też z otrzymanego zwrotu podatku akcyzowego. Zgodnie z § 74 ust. 1 pkt 3 lit. a) i c) Statutu PZŁ, obie wymienione kategorie środków stanowią dochód koła łowieckiego, który stosownie do ust. 6 tego przepisu, przeznacza się na finansowanie jego działalności statutowej. Do statutowych zaś zadań koła łowieckiego należy m.in. prowadzenie szeroko pojętej gospodarki łowieckiej, a więc działalności w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny (art. 4 ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie w zw. z § 34 Statutu PZŁ). Działalność ta z kolei wpisuje się w realizację i wykonywanie zadań publicznych. W związku z tym nie budziło wątpliwości, że informacje zawarte w punktach 5 i 7 wniosku mają publiczny walor, co wynika również z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. Mając na względzie, że podmiot zobowiązany błędnie uznał informacje wskazane w punktach 2, 3, 5, i 7 wniosku za sprawy wewnątrzorganizacyjne i nie podjął w zakresie ich udostępnienia żadnych prawem przewidzianych czynności, należało stwierdzić jego bezczynność i zobowiązać go do rozpatrzenia wniosku we wskazanym zakresie w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). W ocenie Sądu, zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym z kolei orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie, obejmującym kwestie orzeczenia grzywny, jak i udostępnienia informacji, o których mowa w punktach 1, 4, 6, 8 – 10 wniosku, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnośnie pozostałych danych będących przedmiotem wniosku strony skarżącej Sąd podziela stanowisko organu, że nie mają one publicznego charakteru i dotyczą wewnątrzorganizacyjnych spraw koła. Obejmują one bowiem kwestie związane nie tyle z dostępem do informacji publicznej, co z relacjami skarżącego z organami koła, wyrażającymi się w prowadzonej już pomiędzy nimi korespondencji (punkt 1, 8 i 10 wniosku), czy też relacjami pozostałych członków z organami koła (punkt 4 i 9 wniosku), bądź wreszcie stosunkami pomiędzy organami koła a innymi ogniwami organizacyjnymi Polskiego Związku Łowieckiego (punkt 6 wniosku). Ustawy o dostępie do informacji reguluje zaś – jak zresztą wskazuje już sam jej tytuł – dostęp do informacji publicznej a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Poza tym trzeba dostrzec, że w zakresie punktów 8 i 10 wniosku skarżący – jak sam przyznał w piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2018 r. – otrzymał już odpowiedź. Z uwagi zaś na stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia grzywny z art. 149 § 2 p.p.s.a. Zauważyć należy, że z treści tego przepisu wynika, że orzeczenie o wymierzeniu grzywny ma charakter fakultatywny. Ponadto wymierzenie grzywny, służy realizacji funkcji dyscyplinującej, jak też represyjnej oraz prewencyjnej i ma na celu zapobieganie ewentualnym przyszłym działaniom podmiotu zobowiązanego narażającym wnioskodawców na negatywne skutki bezczynności. Wniosek o wymierzenie podmiotowi zobowiązanemu grzywny byłby zatem uzasadniony w razie stwierdzenia rażącego naruszenia przez Koło Łowieckie prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Stąd też w powyższym zakresie wniesioną skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., albowiem w ocenie Sądu nie zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny za nieudostępnienie danych określonych w punktach 2, 3, 5 i 7 wniosku a zawnioskowane w punktach 1, 4, 6, 8 – 10 informacje nie miały publicznego charakteru, o czym organ poinformował skarżącego pismem z dnia 19 października 2017 r. (punkt III sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie IV sentencji wyroku, dotyczące kosztów postępowania sądowego (obejmujących wpis od skargi), podjęto na podstawie art. 200 p.p.s.a.