VII SAB/Wa 82/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. G., J. G., I. G. i F. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w związku z rozpoznaniem skargi na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących M. G., J. G., I. G. i F. G. kwoty po 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pasażerowie (dalej też: "skarżący"): M. G., J.G. oraz ich małoletnie dzieci: I. G. i F. G. – reprezentowani przez przedstawicieli ustawowych – rodziców wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC", "organ") w rozpoznaniu skargi pasażerów na naruszenie przez przewoźnika lotniczego – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "przewoźnik") przepisów rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 261/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91; dalej: "rozporządzenie (WE) nr 261/2004". W dniu [...] października 2017 r. do organu wpłynęła skarga skarżących na naruszenie przez przewoźnika przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 dotycząca lotu z [...] października 2013 r. nr [...] na trasie [...] ([...]) – [...] ([...]). Pismem z [...] października 2017 r. organ zawiadomił pełnomocnika skarżących i przewoźnika o wszczęciu postępowania administracyjnego. W piśmie z [...] października 2017 r. przewoźnik zajął stanowisko w sprawie. W szczególności wskazał, że wypłacił skarżącej J.G. odszkodowanie w wysokości 400 euro wraz z odsetkami (łączna kwota 529,06 euro), a to w związku z nakazem zapłaty wydanym w sprawie o sygn. akt [...]). Dodał, iż przed Sądem Rejonowym dla [...] toczy się postępowanie z powództwa F. G. (sygn. akt [...]), które – według przewoźnika – z pewnością zostanie oddalone. Ponadto przewoźnik powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r., sygn. akt III CZP 111/16 w której określono roczny termin przedawnienia roszczenia o odszkodowanie przewidziane w art. 7 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 - na podstawie art. 778 Kodeksu cywilnego. Pismem z [...] lutego 2018 r. (omyłkowo podano w dacie ww. pisma rok 2017) organ zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego, wyznaczył im 7-dniowy termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań, jak również wyznaczył termin załatwienia sprawy do [...] marca 2018 r. Pismem z [...] lutego 2018 r. skarżący wnieśli do organu ponaglenie wobec nierozpoznania sprawy do ww. daty pomimo wszczęcia postępowania w październiku 2017 r. Następnie pismem z [...] marca 2018 r. organ zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy – do [...] maja 2918 r. – w celu jej rzetelnego rozpatrzenia. W dniu [...] lipca 2018 r. skarżący nadali skargę do tut. Sądu, zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") przez nieuzasadnione nierozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 1 miesiąca od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez przewoźnika oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu udzielenia informacji o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] sierpnia 2018 r.) organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na braki formalne, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że dłuższe rozpoznanie sprawy spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Ponadto organ wskazał, że okolicznością powodującą wydłużenie czasu rozpoznania sprawy jest wzrost skarg i wniosków w stosunku do poprzednich lat oraz braki kadrowe. Przed udzieleniem odpowiedzi na skargę, w dniu [...] sierpnia 2018 r. organ wydał decyzję (znak [...]), którą: - stwierdził naruszenie przez przewoźnika przepisu art. 7 ust. 1 lit. b oraz art. 14 rozporządzenia (WE) nr 261/20042 w odniesieniu do pasażerów, - ustalił 14-dniowy termin usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, liczony od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji, - nałożył na przewoźnika karę pieniężną w łącznej wysokości 4.800 zł za naruszenie przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/20042 względem pasażerów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, przy czym zauważyć należy, że w skardze błędnie wskazano, iż przewlekłość dotyczy rozpoznania przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy dotyczy ona rozpatrzenia skargi pasażerów na naruszenie przez przewoźnika przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast z przewlekłością organu mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r., poz. 935, obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). W rozpoznawanej sprawie skarżący wnieśli ponaglenie do Prezesa ULC prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.), a następnie skargę na przewlekłość tego organu, zgodne z art. 53 § 2a p.p.s.a. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy należy podkreślić, że bezczynność i przewlekłość postępowania to dwie odmienne instytucje. Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Z przewlekłością postępowania, która podlega ocenie w rozpoznawanej sprawie, mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 21 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 4/18 dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) wskazuje się, że chodzi to sytuacje, gdy organ, któremu nie można zarzucić bezczynności (bo np. "przedłużył termin załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.), załatwia sprawę dłużej, mimo że sprawa mogła być załatwiona "szybciej". Nie jest wykluczone, że organ będzie bezczynny (bo nie wydał decyzji w terminie, nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy), niemniej z uwagi na charakter sprawy (podejmowane czynności), nie można mu zarzucić przewlekłości postępowania. Zatem zachowanie organu z puntu widzenia ewentualnej przewlekłości jest już ocenne, podobnie jak ocenna jest waga stwierdzonej przewlekłości (rażąca albo nie). W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Nadto znaczenie ma wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron co do długości trwania postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego. Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił miesiąc od dnia wpływu skargi pasażerów, a zważyć należy, że skarga pasażerów wpłynęła do organu [...] października 2017 r. Sąd zauważa także, że w dacie wyrokowania w aktach sprawy znajdowała się decyzja Prezesa ULC z [...] sierpnia 2018 r., wydana po rozpatrzeniu ww. skargi - po upływie jedenastu miesięcy od jej wpływu, a także po wniesieniu skargi do tut. Sądu. W efekcie tych okoliczności, Sąd przyjął, że skarga jest zasadna, niemniej postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe (skoro doszło do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej) i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o jego umorzeniu w tym zakresie. Sąd uznał, że w sprawie zaistniała niedopuszczalna przewlekłość postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) - od [...] października 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r., która nie nosi jednakże cechy rażącego naruszenia prawa. Nie tłumaczy organu potrzeba "rzetelnego wyjaśnienia sprawy" skoro – jak wynika z akt administracyjnych - już w dniu [...] lutego 2018 r. Prezes ULC dysponował kompletnym materiałem dowodowym. Dokonując powyższej oceny Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, iż przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 9/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 73/18 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu jako znaczne, lecz nierażące. Rażące naruszenie prawa musi wiązać się ze "złą wolą" i lekceważeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego i uprawnień wnioskodawcy do załatwienia sprawy w jak najszybszym terminie, a takie okoliczności w niniejszej sprawie nie miały miejsca. Opóźnienie wypłaty odszkodowania w okolicznościach przywołanych przez Prezesa ULC, aczkolwiek naganne, nie jest więc zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa. Nie wywołuje też dotkliwych skutków dla skarżących, ponieważ po pierwsze - sporne odszkodowanie nie jest rekompensatą za rzeczywistą, wymierną szkodę poniesioną wskutek opóźnienia lotu (jest bowiem określone według kryteriów formalnych), a po drugie - nie stanowi świadczenia mogącego mieć istotne znaczenie dla ich codziennej, materialnej egzystencji. Sąd wziął pod uwagę okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę przez Prezesa ULC, wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w 2017 r. oraz do połowy 2018 r. wpłynęły do tego organu, co zdaniem organu jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Sąd uznał zatem, że wprawdzie organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości, ale nie miała ona rażącego charakteru. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i §1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I - III sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 202 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1802 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się: wpisy sądowe od skargi – 4 x 100 zł oraz wynagrodzenie adwokata – 4 x 240 zł. Podkreślić należy, że po stronie skarżącej występują cztery osoby fizyczne, z których każda jest podmiotem osobnej, jednorodzajowej sprawy administracyjnej, połączonej z innymi sprawami w jednej skardze. Zatem łączność między skarżącymi jest czysto zewnętrzna, formalna, a o prowadzeniu wspólnego postępowania decydują względy ekonomii procesowej. Ten rodzaj współuczestnictwa – w nawiązaniu do terminologii procesu cywilnego – można określić mianem współuczestnictwa formalnego. Wobec powyższego zastosowanie znajduje art. 202 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że jeżeli po stronie skarżącej występuje kilku uprawnionych w sprawie, zwrot kosztów przysługuje każdemu z nich odpowiednio do udziału w sprawie. Odnosząc ten przepis do wynagrodzenia pełnomocnika skarżących, Sąd - mając na uwadze, iż § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia określa w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji stawkę minimalną w kwocie 480 zł w tzw. innej sprawie (tj. innej niż sprawa ze skargi na rozstrzygnięcie Urzędu Patentowego RP czy sprawa, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna) - podkreśla, iż profesjonalny pełnomocnik (adwokat), aczkolwiek formalnie reprezentował wszystkich czterech skarżących, to de facto podejmował czynności z inicjatywy dwojga skarżących – M. G. i J.G., którzy byli jednocześnie przedstawicielami ustawowymi pozostałych dwóch skarżących – małoletnich: I. G. i F. G.. Ze względu na tę okoliczność, Sąd ustalił wynagrodzenie adwokata w wysokości po 240 zł na rzecz każdego ze skarżących.