II OSK 1424/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. C. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 807/18 w sprawie ze skargi Z. C. i M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 807/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. C. i M. C. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ewid.: [...] przy ul. [...] w L., obręb [...], ark. [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Z. C. i M. C., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że skarżący nie mają statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, z uwagi na fakt, że ich działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, mimo że nieruchomość będąca ich własnością, leży de facto na obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Skarżący kasacyjnie, jako właściciele, są stronami w przedmiotowym postępowaniu, a ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu; 2. prawa materialnego, tj. § 12 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwą subsumpcję, polegającą na błędnym zastosowaniu pojęcia działki budowlanej do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym z naruszeniem zasady ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, co wpłynęło na błędne przekonanie, że działka nr [...] nie spełnia kryteriów działki budowlanej, ani nie może zostać uznana za działkę budowlaną jako część większego terenu, który w przyszłości może zostać zabudowany; 3. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, braku wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz oddalenie skargi, co doprowadziło do nieuwzględnienia przez Sąd słusznego interesu stron; 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 21 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi przez Sąd, co skutkuje uniemożliwieniem wykonywania prawa własności skarżącym oraz jego ochrony. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że skarżący kasacyjnie mają w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony, ponieważ inwestycja oddziałuje szkodliwie na ich działkę. Ze złożonych w toku postępowania administracyjnego zdjęć w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że ww. działka została w całości ogrodzona jako część placu budowy, uniemożliwiając tym samym jakikolwiek dostęp do niej. Ponadto działka została w znacznej części rozkopana i umieszczono na niej elementy strukturalne wznoszonych budowli (wylewki betonowe). Wskutek takich działań wartość rynkowa działki skarżących kasacyjnie znacząco spadła. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że właścicielom przysługiwać powinna możliwość zagospodarowania swojej nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Na potrzeby ustalenia, czy skarżący kasacyjnie powinni czy też nie powinni być stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie jest to, w jaki sposób i kiedy chcą lub mogą zagospodarować swoją nieruchomość. Ocena dotyczy kwestii stricte prawnej, odnoszącej się do procedury administracyjnej w zakresie wydania pozwolenia na budowę. W piśmie z [...] kwietnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, [...] sp. z o.o. [...] sp. k. z wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w skrócie p.o.u.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jest to przepis ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję Wojewody Lubelskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. Za niesłuszny uznać też należało zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Przepisy te kierowane są do organów administracji, nie do sądu. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. Przepis art. 7 k.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał zgromadzony w sprawie daje odpowiedź co do istoty sprawy – legitymacji skarżących do udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta L. nr [...] z [...] maja 2016 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ewid.: [...] przy ul. [...] w L., obręb [...]. Należy zauważyć, że skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie zawiera prawie identyczne zarzuty jak skarga do sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił dlaczego Z. i M. małż. C. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, należy rozumieć stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Do przepisów odrębnych należy zaliczyć w szczególności normy materialnego prawa administracyjnego, w tym zwłaszcza przepisy aktów wykonawczych określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać określone kategorie obiektów budowlanych. Przypomnieć trzeba, że skarżący kasacyjnie są właścicielami działki nr [...] graniczącej bezpośrednio z działką inwestycyjną. Działka ta położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część II (uchwała nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] września 2002 r.) pod tereny mieszkaniowe M2 (§ 25) - z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami towarzyszącymi, o intensywności zabudowy netto 0,7-1,2 liczonej zabudowy w granicach zbilansowanego terenu. Na terenie tym wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy kubaturowej, którą - zgodnie z rysunkiem planu - przeprowadzono wzdłuż pasa drogowego ul. [...] w taki sposób, że linia ta ograniczyła obszar możliwy do zabudowy na działce nr ewid. [...] do obszaru w kształcie trójkąta o bokach równych ok. 4,5 m. Ma rację sąd I instancji i organy orzekające, że ograniczenia zabudowy i zagospodarowania działki skarżących kasacyjnie wynikają przede wszystkim z jej małej powierzchni (wymiarów) oraz z postanowień wyżej wymienionego planu miejscowego. Zapisy planu uniemożliwiają realizację zabudowy na tej działce. Skoro więc działka nr ewid. [...] nie może zostać zabudowana budynkiem kubaturowym na podstawie ustaleń planu miejscowego i zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) to słusznie uznały organy architektoniczno-budowlane i sąd wojewódzki, że nie stanowi ona samodzielnej działki budowlanej, ani nie może stanowić części większego terenu z przeznaczeniem pod zabudowę, gdyż sąsiednie działki zajęte są przez inwestycję inwestora. Kategorycznie należy stwierdzić, że to nie projektowane budynki wielorodzinne ograniczają sposób zagospodarowania i zabudowy działki nr ewid. [...]. Konsekwencją tego jest to, że Z. i M. małż. C. nie mają statusu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę tych budynków. Już tylko na marginesie należy zauważyć, że zostały one zaprojektowane zgodnie z wymogami powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych: w sposób zgodny z wymogami w zakresie odległości do granicy z działkami sąsiednimi (§ 12), z zachowaniem wymagań dotyczących stopnia nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 57) i przesłaniania budynków (§ 60). Dlatego zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za chybione. Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – art. 2 (zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej), art. 21 (zasady ochrony własności i prawo jej dziedziczenia), art. 32 ust. 1 (zasady równości obywateli wobec prawa i równości w prawie) oraz art. 64 ust. 1, który chroni własność obywatela. Skarżący kasacyjnie naruszenia tych norm upatrują w tym, że uniemożliwia im się wykonywanie prawa własności. Jednakże prawo własności nie jest prawem absolutnym i w przypadkach przewidzianych przez ustawę może być ograniczone, co wynika właśnie z ust. 3 art. 64 ustawy zasadniczej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).